Cynthia Guttmann

El informe de Seguimiento de la Educación Para Todos en el Mundo es una publicación anual que evalúa los progresos realizados en el plano mundial para cumplir el compromiso de proporcionar una educación básica a todos los niños, jóvenes y adultos de aquí al año 2015. El punto clave de esta tarea es la cuestión de la importancia que tiene la calidad para la educación continua y para el logro de los 6 objetivos de la EPT. Cynthia Guttmann es la responsable de comunicación de la Relatoría para el Monitoreo Global de Educación Para Todos. Antes de eso trabajó como periodista y editora, y es autora de una serie de publicaciones breves sobre programas educativos innovadores en países en vías de desarrollo, publicados por la UNESCO. La versión completa del Informe puede encontrarse en la página web de la UNESCO www.efareport.unesco.org

Educación Para Todos: el imperativo de la calidad

El avance hacia una educación universal está en marcha a lo largo y ancho del mundo, si bien con las actuales tendencias no se alcanzará el objetivo en la fecha prevista del 2015, establecida el año 2000 por más de 160 países.1 A estas alturas ya está claro que en cerca de 70 países no se habrá cumplido el compromiso de eliminar para el 2005 las disparidades de género en la educación primaria y secundaria. La meta de mejorar las tasas de alfabetización de adultos permanece escurridiza ya que, pese a que la alfabetización es un elemento clave para lograr todos los objetivos de la Educación Para Todos, más de 800 millones de personas adultas, casi dos tercios de ellas son mujeres, son analfabetas.

La edición 2005 del Informe de Monitoreo Global de Educación Para Todos, publicada por un equipo independiente, está basada en los criterios de la UNESCO para medir el avance hacia los seis objetivos establecidos en Dakar. Este año dicho informe pone el acento en la calidad: En la medida en que son más los países que toman medidas audaces para ensanchar el acceso a la escolaridad, está saliendo a luz la baja calidad de la educación como el principal obstáculo para el progreso. En un tercio de los países sobre los que existen datos, menos del 75 por ciento de los/as estudiantes llegan a quinto año. Una cifra que refleja problemas de pobreza familiar, pero también de baja calidad de la educación. Las evaluaciones nacionales e internacionales proporcionan un criterio para medir los logros educativos. Aunque no son el único barómetro para medir la calidad de la educación, esos test proporcionan una medida valiosa de hasta qué punto se está asimilando el currículo. Los resultados muestran que en muchos países de bajos ingresos más de un tercio de los niños y niñas con varios años de escolaridad tienen una limitada capacidad de lectura.

La investigación del SACMEQ,2 que abarca quince países del Sur y Este de África, revela que la calidad de la educación ha declinado en los últimos años: Si se la com para con estudios realizados cinco años atrás, aparece un descenso del cuatro por ciento en la puntuación de los logros de alfabetización en el sexto grado. Evaluaciones nacionales realizadas en varios países de América Latina mostraron por ejemplo que en Nicaragua, el 2002, el 70 por ciento de los estudiantes sólo alcanzaron el nivel «básico» en lenguaje.

Todos estos resultados sugieren que el mero énfasis en el acceso a la educación no va a generar Educación Para Todos. Desde que la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) afirmó que la educación elemental debería ser gratuita y obligatoria para todos los niños y niñas, muchos convenios y declaraciones internacionales de Naciones Unidas han vuelto a plantear este objetivo. Sin embargo la mayor parte de las mismas guardan silencio respecto de la calidad de la educación. Son excepciones la Convención sobre los Derechos del Niño (1990) y el Marco de Acción de Dakar (2000) que plantean la calidad de la educación como un objetivo específico. Cierto que la Declaración del Milenio, del año 2000, no hace una referencia explícita a la calidad, pero la meta de completar todos los cursos de escolarización primaria implica que la calidad de la educación debe ser suficientemente buena como para permitirlo.

En el Informe del 2005 se ha investigado qué es lo que determina la calidad de la educación, y se desarrollan estrategias clave para mejorar la enseñanza y el aprendizaje, especialmente en contextos de bajos ingresos. Los test de logros son sólo un indicador de calidad. Los gastos gubernamentales (en muchas regiones por debajo del recomendado 6 por ciento del PIB), la relación docentes/estudiantes (muy deficiente en países donde es mayor el desafío de Educación Para Todos), el tiempo que los alumnos/as permanecen en la escuela, y las calificaciones de los maestros/as, son otros tantos elementos que permiten medir la calidad de un sistema educativo.

Dado que el proceso de aprendizaje es complejo, no hay soluciones simples para el problema de la calidad. Para empezar no existe un consenso universal acerca de lo que significa dicho concepto en la práctica. En términos generales hay dos principios que caracterizan la mayor parte de los intentos que se han hecho para definir lo que es calidad. El primero identifica el desarrollo cognitivo de quienes están aprendiendo como el principal objetivo explícito de los sistemas educativos. El segundo pone el énfasis en el papel que juega la educación a la hora de promover valores compartidos, ciudadanía responsable, y un desarrollo creativo y emocional, objetivos que son mucho más difíciles de medir.

Para complicar más las cosas, ninguna teoría general acerca de los factores que determinan la calidad de la educación ha sido validada por la investigación empírica. Los intentos por evaluar cuáles son los insumos que tienen el mayor impacto en los resultados —la formación del maestro/a, la experiencia, la relación estudiantes/docen te— han sido cuestionables, de manera especial en economías desarrolladas donde grandes incrementos del gasto por alumno no han tenido un impacto significativo en el respectivo incremento del puntaje de los test. La evidencia se perfila con mayor claridad en los países en vías de desarrollo, donde gastos más elevados por alumno se traducen en mayores puntajes en los test de alfabetización. Pero este modelo ha sido objeto de duras críticas. Como reacción a las limitaciones de este modelo de «insumos-resultados», ha surgido una nueva escuela de investigación interdisciplinaria sobre la eficiencia escolar, la cual concentra la atención en el proceso de aprendizaje y en el entorno escolar más amplio. Es indiscutible que los gobiernos tienen que enfrentar decisiones clave, precisamente porque mejorar el aprendizaje significa concentrarse en una amplia e impresionante serie de problemas, empezando por los antecedentes de los estudiantes. Hay varias dimensiones que se consideran esenciales en todos los contextos.

En primer lugar es crucial la inversión en los maestros/as. La deficiente relación alumnos-profesor —con aulas que sobrepasan un promedio de 70 estudiantes— prevalece en los países que tienen mayores necesidades educativas. La crisis se está agravando con la pandemia del VIH/SIDA, que contribuye al ausentismo y agotamiento de los maestros. Son demasiados los maestros que llegan a clases con escasa o mínima capacitación. La proporción de nuevos maestros/as de escuela primaria que alcanzan los estándares nacionales ha ido disminuyendo en varios países del África Subsahariana. Una cuestión política crucial es el equilibrio entre tiempo y dinero gastado en la capacitación inicial y en el apoyo a maestros/as recién calificados en su lugar de trabajo. En muchos países hay espacio para ir cambiando el equilibrio, desde una larguísima capacitación institucional previa al servicio, hacia modelos más basados en la escuela. Los salarios son también un asunto discutible, ya que en términos reales eran menores en 2000 que en 1970, y con frecuencia demasiado bajos para proporcionar un nivel de vida aceptable. En Sierra Leona la mayor parte de los maestros/as tiene que mantener un hogar de cuatro o cinco personas con menos de 2 dólares por día. Para los directores y otras autoridades educativas se requiere además programas separados de capacitación en liderazgo, ya que su compromiso puede tener fuerte influencia en la calidad de las escuelas.

En segundo lugar tiende a ser predominante en las aulas el estilo de aprendizaje basado en la tiza y la charla, que les asigna a los/as estudiantes un rol meramente pasivo. Si bien en todas las regiones existen programas modelo, basados en métodos más interactivos, el extenderlos suele resultar difícil y costoso. Esto ha llevado a muchos educadores/as a defender la enseñanza estructurada, una vía intermedia que combina la instrucción directa, la práctica guiada y el aprendizaje independiente. En tercer lugar los/as estudiantes no dedican tiempo suficiente al aprendizaje, ya que en muchos países no se alcanza la cota normalmente convenida de 850 a 1.000 horas anuales de instrucción. En cuarto lugar se tiene que considerar la lectura como un área prioritaria en los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación, particularmente en el caso de estudiantes con antecedentes de marginalidad. En quinto lugar es problemática la elección del idioma en que se produce la instrucción. Cerca del 20 por ciento de la población mundial tiene como lengua materna un «idioma local». La instrucción inicial en la lengua materna de los/as estudiantes mejora los resultados del aprendizaje y reduce las subsiguientes repeticiones de curso y las tasas de deserción. En sexto lugar, la calidad de los materiales de aprendizaje afecta seriamente las posibilidades de acción de los maestros/as. Políticas pertinentes de nivel nacional pueden proporcionar un marco adecuado para el desarrollo de publicaciones locales. Finalmente los gobiernos centrales deben estar dispuestos a conceder mayor libertad a las escuelas, con tal de que se cuente con los recursos adecuados y estén bien definidas las responsabilidades.

El Informe de Monitoreo Global de 2005 describe como ambiciosos a siete países en vías de desarrollo —Brasil, Bangla Desh, Chile, Egipto, Senegal, Sudáfrica y Sri Lanka— en razón de los esfuerzos que realizan, tanto para expandir la educación básica como para mejorar su calidad. Sudáfrica, por ejemplo, ha tomado medidas para establecer una educación obligatoria de nueve años, para trasladar los mejores maestros/as a las escuelas más pobres y para introducir cuerpos colegiados de dirección escolar, además de nivelar los gastos de escolarización para todos los grupos étnicos. Bangla Desh cuenta con un vibrante sector no gubernamental que ha encabezado innovaciones educativas dirigidas a la población rural pobre. Brasil ha puesto en marcha grandes proyectos para reducir las inequidades regionales y sociales, incluyendo un programa de escolarización para familias pobres así como iniciativas para proporcionar libros escolares y capacitar a maestros no autorizados mediante el aprendizaje a distancia. Algunos países de alto desempeño —Canadá, Cuba, Finlandia y la República de Corea— presentan también varios rasgos comunes. Todos ellos mantienen en alta estima la profesión del magisterio, muestran a lo largo del tiempo continuidad en sus políticas y comparten un alto nivel de compromiso público con la educación.

Si bien el Informe se centra en la educación de calidad dentro del nivel escolar, hace hincapié en que el mejoramiento de la calidad educativa no se da de manera aislada. La atención a la primera infancia así como los programas educativos correspondientes, constituyen una ayuda para los ulteriores buenos resultados en la escuela. Las políticas encaminadas a despertar la sensibilidad de género en la educación así como las reformas de base más amplia que tienen que ver con la equidad de género en la sociedad en general, mejoran directamente la calidad de la educación y sus resultados. La alfabetización mejora el compromiso de las personas adultas con la educación de sus hijos e hijas. El Informe muestra, por ejemplo, en Níger, Bolivia y la República Democrática Popular de Laos la relación existente entre el nivel de alfabetización de la madre (o quien hace sus veces) y el riesgo de que los niños/as no asistan a la escuela. En cada caso el riesgo es más alto entre madres que presentan un nivel menor de destrezas de alfabetización. En Níger el 70 por ciento de los niños y niñas que están en edad de escolarización básica y cuyas madres son analfabetas, no asisten a la escuela, porcentaje que sólo alcanza al 30 por ciento en el caso de aquellos/as cuyas madres con capaces de leer con facilidad.

El Informe llama la atención sobre los desafíos que representan la definición y la medición de la alfabetización, tópicos que habrán de desarrollarse en el informe del año 2006. Se hace breve referencia a la calidad de los programas de desarrollo de destrezas. Con ayuda del Instituto Internacional de Planificación Educativa de la UNESCO, cuatro países —Mali, Nepal, Senegal y la República Democrática Popular de Laos— han pasado revista recientemente a sus actividades para el desarrollo de destrezas. En los cuatro países los equipos nacionales de evaluación encontraron que los gobiernos tienden a prestarle poca atención a la población joven, desaventajada y vulnerable que no asiste a la escuela. Con frecuencia la capacitación en destrezas auspiciada por el gobierno es inestable y carece de una buena coordinación, lo que involucra no sólo al ministerio que tiene que ver con la educación sino también a aquellas personas que están a cargo de otros asuntos y sectores.

El Informe evalúa también los niveles de cooperación internacional y su eficiencia, llamando la atención sobre los esfuerzos que se hace para una mayor armonización entre los diferentes donantes. Actualmente la ayuda bilateral es del orden de 1.500 millones de dólares por año. Si bien hay compromisos recientes a partir de los cuales cabe prever que esta cifra podría ascender a 3.500 millones de dólares en los próximos cinco años, resulta insuficiente respecto de los 5.600 millones adicionales que se calcula serán necesarios sólo para alcanzar los objetivos de la educación primaria universal y la equidad de género para el 2015. Esta cifra no se refiere a los objetivos de alfabetización y acceso al aprendizaje y a programas de adquisición de destrezas vitales para jóvenes y adultos, aspectos que serán tratados en el informe del año 2006.

Cantidad y calidad deben considerarse dimensiones complementarias, y no sustitutivas, en el impulso por alcanzar la Educación Para Todos. Para llevar a cabo reformas cualitativas exitosas se requiere prestar atención prioritaria a la profesión del magisterio, un fuerte rol de liderazgo por parte de los gobiernos, y continuidad de políticas a lo largo del tiempo. Muchas de las reformas encaminadas a mejorar la calidad tienen un componente de autofinanciación, puesto que van a dar como resultado sistemas más eficientes y con menores tasas de deserción y de repetición. Finalmente, las estrategias para mejorar la calidad de la educación tienen que tener conciencia de género, ya que un sistema educativo en el que haya inequidad de género, o cualquier otro tipo de discriminación respecto de grupos particulares, ya sea en el plano étnico o en el cultural, no será un sistema de alta calidad. Una tras otra, las investigaciones demuestran los poderosos lazos que existen entre educación y reducción de la pobreza. Un estudio reciente sugiere que las destrezas cognitivas que se requiere para tomar decisiones informadas respecto del riesgo de contraer el VIH/SIDA están sustancialmente basadas en niveles de educación y alfabetización. Por ello, el logro de todas las Metas de Desarrollo del Milenio —reducción de la pobreza, fortalecimiento de las mujeres, mejoramiento de la salud, gestión sanitaria y ambiental— dependen en gran medida de garantizar que niños, niñas, jóvenes y personas adultas se beneficien de oportunidades de aprendizaje de buena calidad que los/as hagan capaces de mejorar el futuro.

Notas

1 Foro Mundial de Educación, Dakar, Senegal, 2000. Los seis objetivos de Dakar abarcan la atención y educación de la primera infancia, la educación primaria universal, las destrezas vitales para jóvenes y adultos, la alfabetización de adultos, la equidad de género y la calidad de la educación.
2 Southern and Eastern African Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio para el Monitoreo de la Calidad Educativa en África Meridional y Oriental), que abarca quince países.