El siguiente documento fue redactado para el Foro de Alto Nivel sobre Armonización, que se celebró en París del 28 de febrero al 2 de marzo de 2005. Èsto hemos encontrado en la página web www. milleniumcampaign.org de la Campaña de Milenio. Asistieron al mismo ministros y funcionarios de desarrollo de noventa y un países, muchas organizaciones de donantes y países asociados, representantes de organizaciones de la sociedad civil, y el sector privado. Los/as participantes hicieron un inventario de los progresos realizados en el amplio abanico de actividades que han tenido lugar desde el Foro de Alto Nivel celebrado en Roma en 2003, e identificaron aquellas áreas en que se requería más o mejor trabajo.
Gran parte del debate actual sobre cooperación se centra en el incremento de su volumen, y se está exigiendo a los países ricos entregar el 0,7 % de su Producto Interno Bruto. Pero el logro de las Metas del Milenio no sólo requiere más ayuda, sino también una ayuda de mejor calidad, es decir una ayuda que contribuya al logro de las Metas del Milenio. En la agenda de la comunidad internacional para el desarrollo, los asuntos relacionados con la calidad y eficiencia de la ayuda están ganando cada vez más atención y han pasado a ser parte de los compromisos de los países ricos establecidos en la Meta 8. Si se mejora la calidad de la ayuda se podrá duplicar su valor en términos de progresos para lograr las Metas del Milenio.
Con demasiada frecuencia la cooperación se ha orientado hacia objetivos geopolíticos, en lugar de responder a las necesidades del desarrollo. Una parte considerable de la ayuda se diluye en países no-tan-pobres, beneficiando a veces a los exportadores de los países donantes, y buscando visibilidad, en lugar de contribuir a la reducción de la pobreza. Es obvio que para incrementar la eficiencia de la cooperación, los donantes deben apuntar a los países realmente pobres, de manera particular a los del África Subsahariana, y a los países menos desarrollados que necesitan recursos concesionales externos. Además los donantes tienen que desvincular la ayuda, puesto que una ayuda vinculada reduce su valor en un 25 %, limita las opciones a la hora de optimizar el uso de recursos, e incentiva la corrupción. Durante décadas ha habido en la comunidad para el desarrollo un amplio consenso respecto de estas dos recomendaciones, aunque no hayan sido plenamente cumplidas por la mayor parte de los países donantes.
Más recientemente los países donantes han reconocido que hay un tremendo margen para aumentar el impacto de la cooperación si se la hace coincidir con las prioridades de desarrollo de los países receptores y si se armoniza las políticas y prácticas de los donantes. Los países donantes han reconocido públicamente —en el más alto nivel político— la necesidad de cambiar las formas en las que se presta la ayuda. En el Consenso de Monterrey, del año 2002, se comprometieron a reducir la carga que supone para los países receptores la administración de la ayuda, y a apoyar las prioridades políticas tal como deben ser manejadas por los propios países en vías de desarrollo. En la Declaración de Roma , del año 2003, los donantes bilaterales y las agencias multilaterales se comprometieron a realizar acciones para mejorar la administración y la eficiencia de la cooperación sobre el terreno, simplificando y armonizando sus complejos procedimientos que agotan la capacidad institucional de los países pobres. El último otoño, en el comité de desarrollo del año 2004 la comunidad internacional
«acordó armonizar y hacer coincidir su apoyo con las estrategias de desarrollo propias de cada país, hacer más eficiente el uso de la condicionalidad, hacer mayor hincapié en los resultados, y usar sistemas nacionales donde ello parezca apropiado. Se comprometieron a aprovechar el Segundo Foro de Alto Nivel sobre Armonización, a celebrado en París [del 28 de febrero al 2 de marzo] para traducir estos acuerdos en compromisos y calendarios claros y específicos, y exigir el desarrollo de indicadores y cotas que permitan hacer un seguimiento de la participación de todos los que se encuentran asociados en este esfuerzo a nivel de país.»
La cooperación para el desarrollo está fluyendo a través de canales muy diferentes, cada uno con sus propios procesos y condicionantes. Los donantes financian más de 60 mil proyectos de ayuda a lo largo y ancho del mundo, y las demandas planteadas a los países receptores, que tienen una capacidad institucional limitada, son abrumadoras. Algunos países receptores reciben no menos de 800 nuevos proyectos cada año, son anfitriones de más de mil misiones de donantes, y presentan 2.400 informes sobre los avance trimestrales.
Por ejemplo, el año 2002 estaban operando en Vietnam 25 donantes bilaterales, 19 agencias multilaterales y alrededor de 350 ONG internacionales. En conjunto el país era responsable de más de 8 mil proyectos. Antes de la gran reforma de la actividad de los donantes en Tanzania, el Ministro de Finanzas proporcionaba cada año 10 mil informes a los donantes, además de recibir a 2 mil delegaciones, todas las cuales esperaban reunirse con funcionarios del más alto nivel. En Zambia, el Ministro de Finanzas manejaba 1.200 cuentas de diferentes donantes. En Uganda sólo alrededor de un 30 por ciento de todos los proyectos del sector salud, dependientes de un único donante, se han alineado con las prioridades de salud propias del país. El Atlas de Donantes EC muestra que precisamente en Mozambique y Tanzania, donde los donantes están más ‹avanzados› en la armonización deprocedimientos y en el apoyo a los presupuestos y prioridades de los países receptores, todavía están en marcha alrededor de mil diferentes actividades de donantes, con un valor promedio de menos de 2 millones de dólares.
Estas son las quejas que escuchamos: procedimientos inflexibles, fragmentación engorrosa en la toma de decisiones, competición, superposiciones y duplicaciones. Nosotros los donantes, con la estrechez de miras de nuestra financiación y nuestro afán por agitar banderas, somos parte del problema, que puede describirse como el ‹circo de los donantes›. Hay demasiada preocupación por las banderas y por la visibilidad, y demasiado poco interés por los resultados finales. Es por eso que en Roma, en nuestra calidad de donantes, hemos decidido reformar el estilo de nuestro trabajo y hemos acordado una serie de principios.
Hilde F. Johnson,
Ministra de Cooperación Inter
nacional de Noruega
Los países receptores se encuentran agobiados por una cooperación que les es suministrada por demasiadas una de las cuales requiere una negociación se parada y una boutiques de ayuda, todas de alto costo, cada administración diferenciada que consumen la atención de los funcionarios gubernamentales, cuya capacidad institucional ya de por sí es muy limitada. En lugar de desarrollar y ejecutar sus propias políticas económicas o de salud, o de asumir responsa bilidades respecto de su propio pueblo, los funcionarios gubernamentales de los países receptores se pasan el tiempo preparando informes para cada donante, adaptando los diferentes requerimientos referidos a procedimientos e informes, y entreteniendo cada año a miles de misiones de donantes individuales. No es éste un uso eficiente del tiempo, que más bien podría invertirse en la ejecución de sus políticas y programas.
Mientras se supone que estamos ejecutando cosas, en realidad estamos produciendo documentos.
Funcionario del Ministerio de Educación de
Tanzania, 2004
Tenemos que ponerle fin a esta forma de proporcionar ayuda de manera descoordinada y que genera para los países receptores una carga paralizante de costos transaccionales, socavando su capacidad institucional local así como el valor y el impacto de la ayuda. Los donantes deben apartarse de sus proyectos «particulares» y centrarse en el apoyo a estrategias y prioridades propias de cada país y gestionadas localmente. Deben simplificar y armonizar procedimientos y prácticas, remodelándolas y estableciendo una mayor coordinación con las de los países receptores. Los donantes deben poner en práctica disposiciones conjuntas en lo que se refiere a la planificación, administración y entrega de la ayuda, reduciendo al mismo tiempo las evaluaciones e informes de su propia misión.
Si retrocedemos a la década de los ochenta, veremos que ya entonces se tenía conciencia de que un flujo de ayuda a través de muchos canales diluye su impacto. Desde entonces el número de países donantes se ha incrementado, pero también ha crecido el número de entidades que canalizan la ayuda de algunos países donantes. Según la OECD, hay por lo menos 50 diferentes entidades que proporcionan la ayuda proveniente de los EEUU, cada una de las cuales tiene sus propios objetivos y procedimientos. Pese a los compromisos contraídos en Monterrey y en Roma, se ha realizado muy pocos avances.
Oxfam llevó a cabo un estudio sobre las prácticas de los donantes en 1984, basado en entrevistas con funcionarios de gobiernos receptores y que se llevó a cabo de manera anónima en 11 países de África, Asia y Europa Oriental. El estudio halló que en un 52 % de los casos reportados los gobiernos gastan ‹demasiado› tiempo o un tiempo ‹excesivo› en informar a los donantes; y en el 50% de los casos reportados, ninguna o sólo unas pocas de las actividades de los donantes se ajustaban a la planificación financiera de los gobiernos. Según el Informe sobre Cooperación para el Desarrollo de laOECD-DAC, del año 2004,
«Las prácticas positivas todavía no se han convertido en prácticas generalizadas. Si se las compara con el compromiso de llevar a cabo cambios significativos en las formas como los
donantes administran y entregan la ayuda a nuestros países socios, el progreso realizado no presenta todavía el impulso necesario para aplicar prácticas positivas de manera profunda y sistemática» y «hay escasa evidencia de los pasos que están dando los donantes para armonizar actividades que son fácilmente armonizables, p.ej. emprendiendo un trabajo conjunto de análisis y diagnóstico, racionalizando las misiones,
minimizando los costos de transacción para los países asociados mediante una cooperación delegada, y haciendo coincidir su planificación con los ciclos presupuestarios propios de cada país. Con pocas excepciones, existe una enorme brecha entre los compromisos internacionales asumidos por los cuarteles generales y la manera como aquéllos se vienen traduciendo en acciones a nivel de país.»
En lugar de trabajar para establecer objetivos y políticas de desarrollo nacional consistentes, los funcionarios de gobierno se ven obligados a concentrarse en satisfacer a los donantes mediante la aprobación de proyectos que reflejen el actual ‹entusiasmo› de cada donante en términos de desarrollo. Los esfuerzos para ejecutar un gran número de proyectos modestos, financiados por donantes, cada uno con sus objetivos específicos y sus requerimientos de informes, consumen mucho más tiempo y esfuerzo de lo que sería apropiado. Se necesita
una consolidación o concentración de los proyectos, pero es poco probable que ésta se dé, al menos en una escala significativa, a causa de la naturaleza competitiva que reviste el accionar de los donantes.
El deterioro institucional como resultado de la proliferación de donantes y de proyectos en el África Subsahariana (1984)
El Segundo Foro de Alto Nivel sobre Armonización para la Eficiencia de la Cooperación, a celebrarse en París en febrero y marzo de 2005, es un paso muy importante para la puesta en práctica de la agenda de la Meta 8, con el fin de ayudar efectivamente a los países en vías de desarrollo a que alcancen las Metas del Milenio. Los miembros de los parlamentos y las organizaciones de la sociedad civil tienen que examinar los progresos realizados en términos de armonización, y demandar que sus ministerios o agencias de desarrollo intensifiquen la puesta en práctica de la Declaración de Roma y cumplan la promesa de aprovechar en París el Segundo Foro de Alto Nivel sobre Armonización
«para traducir estos acuerdos en compromisos y calendarios claros y específicos, y exigir el desarrollo de indicadores y cotas que permitan hacer un seguimiento de la participación de todos los que se encuentran asociados en este esfuerzo a nivel de país.»
¿Qué dicen algunos funcionarios |
No sólo las instituciones financieras bilaterales, sino también las internacionales y el sistema de Naciones Unidas deberían acatar los pasos acordados en Roma y París. Los parlamentarios y las organizaciones de la sociedad civil de los países ricos deberían garantizar que sus gobiernos, en su calidad de accionistas, miembros y donantes más importantes de estas organizaciones multilaterales, exijan el cumplimiento de la armonización. El Informe sobre Cooperación para el Desarrollo de la OECD-DAC, del año 2004, afirma que la reunión de París
«será la ocasión para que la comunidad internacional de donantes construya sobre la base de un progreso sólido y siga avanzando para no permitir que la inercia de ‹los negocios y la costumbre› erosione la credibilidad de los compromisos contraídos colectivamente.»
Los parlamentarios y las organizaciones de la sociedad civil deberían exigir a los gobiernos que den pasos concretos ahora.
A modo de resumen de lo que es esta asociación global, comparen ustedes la división de tareas que se da entre los países receptores y los países donantes con la división del trabajo que tiene lugar entre el conductor y los pasajeros de un autobús. El país receptor debería estar en el asiento del conductor (expresión de propiedad). Por supuesto se tiene que comprobar su licencia de conducir (buenas políticas, buena gobernabilidad). Los pasajeros (los donantes) deben ayudar a llenar el tanque pagando por el combustible (0.7) y ocuparse también del sistema de suspensión del bus (aligerándolo del peso de la deuda). Pero los pasajeros deben mantener sus manos lejos del volante; de la misma manera que ellos (los donantes) no deben distraer al conductor (el receptor) con una cacofonía de advertencias conflictivas (debe cesar la microgerencia y los pasatiempos conducidos por el donante). El pago del combustible no debería estar condicionado al tipo de combustible que se debe utilizar (ayuda desvinculada). Y los pasajeros no deberían estar leyendo en voz alta diferentes mapas o planos, uno que muestre la distancia en millas y otro en kilómetros (procedimientos coordinados y armonizados).
Eveline Herfkens, Coordinadora Ejecutiva
del Secretariado General de Naciones Unidas para la
Campaña de las Metas del Milenio
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