Mami Umayahara

En este trabajo (extractos) se presenta un panorama general del progreso hacia la Educación para Todos (EPT) en la región de Latinoamérica. Si bien el análisis se concentra en los avances y los desafíos de los países latinoamericanos en el camino hacia la EPT desde el Foro Mundial sobre Educación (Dakar, 2000), examina también las tendencias regionales de las políticas y estrategias educacionales introducidas en los países latinoamericanos desde la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtíen, 1990), particularmente en el contexto de las Reformas Educacionales que comenzaron a aplicarse a fines de la década de 1980 y durante la de 1990. Debido a lo reducido del espacio, la información y los datos del trabajo provienen en su mayor parte de fuentes ajenas al Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU), ya que los datos del IEU son examinados más ampliamente en el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. Mami Umayahara se desempeña actualmente en la Oficina Ejecutiva del Departamento de Educación de la UNESCO, en París. Antes de ello trabajó igualmente para la UNESCO, en la Oficina Regional para la Educación en Latinoamérica y el Caribe (Santiago, Chile). Su campo de trabajo fue la educación en la primera infancia y el seguimiento regional de la Educación para Todos. Se ha dedicado también a la investigación y a la alfabetización y educación de adultos dentro del contexto de la Educación para Todos. En estos momentos está también involucrada en actividades del Instituto de Educación de la Universidad de Londres.

Panorama regional del progreso hacia la EPT desde el foro de Dakar: Latinoamérica

Panorama de la educación regional antes del Foro de Dakar

Para la región de Latinoamérica los albores del nuevo milenio marcaron la continuación de los conflictos sociales y económicos, pero al mismo tiempo, la esperanza de lograr una sociedad más democrática y equitativa. En el curso de las décadas inmediatamente anteriores a la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (1990), la mayoría de los países latinoamericanos1 habían experimentado enormes sufrimientos, derivados de los peores historiales de violaciones de los derechos humanos perpetradas durante las guerras civiles y dictaduras militares, y del estancamiento económico de los años setenta y la «década perdida» de los años ochenta. Las crecientes deudas externas y los posteriores programas de ajuste estructural hicieron sentir un «impacto desproporcionado» en los gastos de educación de los países, a consecuencia de lo cual se interrumpió la expansión educacional lograda en las décadas de 1960 y 1970.

Los años noventa, sin embargo, se caracterizaron por los renovados y significativos esfuerzos realizados por los países latinoamericanos para modernizar y mejorar sus sistemas de educación mediante reformas educacionales en gran escala. Mientras antes de la década de 1980 y durante ella las políticas educacionales se concentraron en ampliar el acceso a la educación básica o primaria, en los años siguientes el centro de atención se trasladó hacia la calidad de la educación —ligada al desarrollo y la competencia internacional, y a la equidad de la educación—, garantizando la igualdad de oportunidades para recibir una enseñanza de buena calidad, y por tanto ofreciendo más oportunidades de educación a los grupos más vulnerables (UNESCO-OREALC, 2001, págs. 88-89). Aun cuando los países vincularon las reformas educacionales a distintas agendas de políticas, tales como modernizar el Estado y la economía (Chile y Costa Rica), poner fin a los violentos conflictos políticos (El Salvador y Nicaragua), y perfeccionar las políticas de redistribución fiscal (Argentina y Perú), la tónica de dichas reformas fue la reformulación del papel del Estado central en la gestión, la financiación, la administración y el mejoramiento de la educación. Con el objeto de aumentar la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación, las políticas de reforma educacional aplicadas durante la década de 1990 introdujeron cambios estructurales en la gestión de los sistemas de educación (descentralización, privatización y autonomía escolar), además de modificaciones curriculares, el desarrollo de sistemas de evaluación del desempeño escolar, y el perfeccionamiento profesional de los maestros. Las estrategias notablemente similares adoptadas por los países para poner en práctica estas reformas educacionales (Tabla 1), reflejaron, por una parte, el consenso en torno a la agenda regional sobre educación aprobada en la Cumbre de las Américas (Miami, 1994; y Santiago, 1998), y en las reuniones PROMEDLAC IV, V y VI de ministros de educación (Quito, 1991; Santiago, 1993; y Kingston, 1995, respectivamente). Por otra parte, son asimismo un reflejo de las recomendaciones formuladas por organismos internacionales tales como el Banco Mundial, CEPAL y UNESCO, al igual que de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, que hizo hincapié en la equidad y la calidad de la educación para el desarrollo y la transformación de tipo social y económico.

Tabla 1. Resumen de objetivos de políticas adoptadas en las reformas educacionales aplicadas por países latinoamericanos durante la década de 1990

Fuente: Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe (2001), basado en Gajardo (1999).

Contexto social de la región en la época del Foro de Dakar

Según datos de la CEPAL (CEPAL, 2004a, p. 7), si bien el porcentaje de la población latinoamericana que vive por debajo del umbral de pobreza disminuyó de 48,3% a 42,6% entre las épocas en que se celebraron los foros de Jomtien (1990) y Dakar (2000), la verdad es que su número aumentó de 200 millones a 207 millones debido al crecimiento demográfico. Aun más inquietante resulta el hecho de que tanto la tasa de pobreza como la cantidad de personas que viven por debajo del umbral de pobreza se han estado incrementando desde el año 2000 como consecuencia de un bajo crecimiento económico, aunque es posible que esa tendencia se haya detenido el año 2004 (Figura 1).

Asimismo, en Latinoamérica se observa un particular fenómeno en cuanto a que el crecimiento económico relativo durante la década de 1990 no generó en el sector formal la cantidad de empleos esperada, y la tasa de desempleo es alta en el caso de las mujeres (1,4 veces mayor que la de los hombres), de los jóvenes (2 veces superior a la de la población total económicamente activa), y de las personas pertenecientes a los estratos de ingresos medianos y más bajos (la tasa de desempleo para el 20% más pobre de la población urbana es 6 veces superior a la del 20% más rico).

Figura 1. Evolución de la pobreza y la extrema pobreza en Latinoamérica entre 1990 y 2004

Fuente: CEPAL 2004a. Las cifras para 2003 y 2004 se calcularon sobre la base de los datos de 2002

Con respecto a la distribución del ingreso, Latinoamérica continúa siendo la región con mayor desigualdad en el mundo. La CEPAL sostiene que en vista del extremadamente alto nivel de concentración de los ingresos que se observa en la región, el mejoramiento de esta situación no sólo constituye un imperativo ético, sino que contribuiría directamente al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza (CEPAL, 2004a, págs. 11-12). Esta estructura socioeconómica se ha traducido en un aumento de la fragmentación social, de la violencia y los conflictos, y del descontento en los sectores menos privilegiados, lo que sin lugar a dudas redunda en perjuicio del sistema escolar y de otros ámbitos educacionales (UNESCO-OREALC, 2003, págs. 10-11).

Pese a este desolador panorama social, durante los años noventa muchos países latinoamericanos fueron escenario de profundos cambios en la cultura política de creación de consensos y democratización, más que nada gracias a los acuerdos de paz y al restablecimiento de gobiernos democráticos. Este ambiente político y social también ha propiciado la adopción democrática de decisiones y la participación social en la educación, tanto a nivel de escuelas como de sistemas educacionales. En consecuencia, el nuevo énfasis en la participación social y la equidad en la educación, tal como ha sido expuesto en las políticas de Reforma Educacional de la década de 1990, coincidió con el compromiso de lograr la Educación para Todos y señaló una gran oportunidad para Latinoamérica en la época del foro de Dakar.

Compromiso de los países con la EPT

Como ya se señaló, los países latinoamericanos antes de emitirse la Declaración Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, 1990) concentraron sus esfuerzos educacionales en ampliar la cobertura de la educación básica (o primaria). No obstante, en particular después de la Declaración de Jomtien, comenzaron a extender el período de escolarización obligatoria, el cual en la actualidad comprende entre 6 y 12 años. En efecto, en la mayoría de los países latinoamericanos hoy se usa el término «educación básica», en lugar de «educación primaria», para referirse al primer nivel de enseñanza considerado escolarización mínima, el cual consta de 8 a 9 años de estudio.

A medida que aumentaba la cobertura de la educación primaria y de la educación secundaria de primer ciclo, los países comenzaron a prestar mayor atención a la tarea de extender la escolarización obligatoria a otros grupos etarios, a saber los alumnos de enseñanza preescolar y secundaria. Si bien la legislación sobre escolarización obligatoria en sí no garantiza ni la permanencia de los alumnos en la escuela ni un aprendizaje eficaz, esta tendencia general refleja lo señalado en la declaración sobre EPT, que pone de relieve el derecho universal a satisfacer «necesidades educativas básicas». Como resultado de lo anterior, mientras se aplicaron las reformas educacionales de la década de 1990 muchos países latinoamericanos incluyeron como parte de la «Educación General Básica» obligatoria uno o más años de educación preescolar y educación secundaria de primer ciclo. En siete de estos países, cuyas modificaciones legislativas constan en documentos oficiales, los cambios para extender la escolarización obligatoria datan de la década del noventa. En una época más reciente, entre los cambios legislativos posteriores a Dakar se cuentan la reforma constitucional aprobada en Chile en mayo de 2003, en la cual la escolarización obligatoria se amplió de 8 a 12 años para incluir la educación secundaria de segundo ciclo, y la enmienda constitucional realizada por México en noviembre de 2002, la cual estableció que la educación preescolar obligatoria para niños y niñas de entre 3 y 5 años de edad fuera impie-mentada progresivamente para el año escolar 2007-2008.

Por añadidura, las conclusiones de investigaciones recientes también han servido de estímulo para que los países dirijan su atención más allá de la escolarización primaria. Por ejemplo, el estudio de la CEPAL indica que una persona necesita como mínimo la educación secundaria completa y 12 años de escolaridad si pretende aumentar sus probabilidades de percibir ingresos suficientes para vivir por encima del umbral de pobreza (CEPAL, 1997). Por otra parte, las últimas investigaciones en el área de la neurociencia y la psicología cognitiva demuestran los irrefutables beneficios de los estímulos positivos en la primera infancia para el desarrollo físico, psicosocial y cognitivo del niño o la niña, al igual que para su futuro desempeño académico y profesional. También puede señalarse que en vista de las altas tasas de repitencia y deserción que se observan actualmente en la enseñanza primaria (fenómeno que será analizado en la siguiente sección), y de la sombrías perspectivas de empleo, hoy en día la región se ve obligada a prestar mayor atención a la educación preescolar y secundaria.

En cuanto al compromiso político con la Educación para Todos asumido por los países después del Foro de Dakar, estos continúan prio-rizando la calidad, la equidad y la eficiencia de la educación, temas considerados en sus políticas nacionales de reforma educacional. Dicho de otro modo, las políticas de reforma educacional aplicadas en la década de 1990, que tienen muchos elementos en común con los compromisos de EPT, continúan vigentes en la región hasta la fecha. Otra prioridad mencionada a menudo en el discurso sobre política educacional se refiere a impulsar la participación social en la educación, condición que se ha vuelto evidentemente necesaria al fomentarse la descentralización de la gestión educacional y la autonomía escolar. Con todo, aunque la sociedad civil cuenta con un largo historial y un bagaje de experiencias en la promoción de temas sociales relativos a la educación y a otros ámbitos, la trayectoria política y la participación social de la región se caracterizan por un alto grado de polarización y por crisis de gobernabilidad (UNESCO-OREALC, 2004a). Las propias reformas educacionales de los años noventa han sido también ácidamente criticadas por los maestros y sus sindicatos, en parte debido a que estos no han participado suficientemente en la definición de dichas reformas. Fue este el contexto dentro del cual se adoptó el Marco de Acción de Dakar, recomendándose explícitamente que los países elaboraran planes nacionales de EPT con «el compromiso y la participación de la sociedad civil en la formulación, aplicación y seguimiento de las estrategias de fomento de la educación».

El Informe Regional de Monitoreo de EPT 2003, publicado por UNESCO-OREALC (2004a), analiza las experiencias sobre la elaboración de planes nacionales de EPT en países latinoamericanos y determina el grado en que los gobiernos nacionales cumplieron su compromiso de fomentar y fortalecer los planes de acción nacionales «medianteun proceso más transparente y democrático». Por tanto, en esta sección se proporciona una visión actualizada del estado de los planes nacionales de EPT en cada país, según la encuesta aplicada recientemente por UNESCO-OREALC a los coordinadores de planes nacionales de EPT. De los 19 países latinoamericanos, 10 han elaborado planes nacionales de EPT, y otros 4 cuentan con proyectos de planes que están siendo revisados. La información reunida no basta para extraer una conclusión general en cuanto a la naturaleza de los planes educacionales posteriores a Dakar; ni tampoco el tiempo y el espacio asignados para este panorama regional permiten analizar cada plan nacional. No obstante, se puede afirmar que mientras algunos fueron creados al interior de otros marcos de desarrollo o legislaciones generales en materia de educación —o en referencia a ellos—, los demás fueron preparados como documentos sectoriales de los gobiernos y, por tanto, deben ser sometidos a revisión. A veces quedan relegados a un completo abandono cuando hay un cambio de administración. La mayoría de los países afirma que sus planes reflejan la totalidad de los 6 objetivos de Dakar, prestándose especial atención a la calidad y la equidad de la educación, lo mismo que a los sistemas de gestión educacional eficaces y participativos. En estos planes nacionales de educación también se hace hincapié en la formación docente y en el perfeccionamiento profesional.

Figura 2. Tendencia del gasto público como porcentaje del PNB: Comparación entre países en la época del Foro de Jomtien (1990), antes del foro de Dakar (hacia 1998) y después de éste (alrededor de 2002)

Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO.

* ca. 2002, datos no disponibles; "Estimación del IEU

Desde otra perspectiva, la intensificación del compromiso de Latinoamérica con la educación queda demostrada por el aumento de su inversión pública en educación, expresada como porcentaje del PNB. En la Figura 2 se muestra la tendencia del gasto público de cada país como porcentaje del PNB en la época del Foro de Jomtien (1990), antes del Foro de Dakar (hacia 1998), y después de éste (alrededor de 2002). El promedio regional aumentó sustancial mente de 2,9% en 1990 a 4,1 % en 1998, y luego ligeramente a 4,2% el año 2002. Pese a la tendencia general ascendente del gasto público en educación, la notoria baja registrada en Ecuador durante el período posterior a Dakar es probablemente un reflejo de la crisis económica y financiera ocurrida entre 1999 y 2000, cuando el país decidió dolarizar la economía para evitar la hiperinflación.

Figura 3. Relación entre la competencia lectora media y el gasto público por alumno (US$ convertidos usando paridades del poder adquisitivo, PPA)

Fuente: OCDE e IEU 2003.

CEPAL y UNESCO-OREALC (2005) señalan, sin embargo, que mientras este promedio regional (4,2% del PNB ó 4,1 % del PIB) se está acercando al porcentaje medio del PIB que invierten los países de la OCDE (5,5%), la inversión por alumno de los países latinoamericanos es mucho menor que la de los países de la OCDE (p. 19). A este respecto, el análisis del proyecto PISA 2000 resulta digno de destacar, por cuanto demuestra la existencia de una estrecha relación entre las aptitudes de lectura medias de alumnos de 15 años de edad y el gasto medio por estudiante desde el inicio de la educación primaria hasta los 15 años de edad, como queda demostrado en la Figura 3 (OCDE e Instituto de Estadística de la UNESCO, 2003, págs. 112-113 y 287). Por otra parte, si examinamos la línea de tendencia de la figura 3 podemos advertir que los niveles medios de desempeño por alumno de los cinco países latinoamericanos que participaron en el estudio son incluso inferiores a los niveles previstos sobre la base de su gasto por alumno. Por este motivo, CEPAL y UNESCO-OREALC estiman que los países latinoamericanos deben emplear más eficazmente el gasto educacional en beneficio del aprendizaje, particularmente en el contexto de la actual «bonificación demográfica» implícita en el descenso de la población de niños y jóvenes (CEPAL y UNESCO-OREALC, 2005, p. 20).

Políticas y estrategias para la EPT después del Foro de Dakar

En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos continúa poniendo en práctica las políticas de reforma educacional implantadas en la década de 1990. No resulta sorprendente, entonces, que estas políticas que reflejan la agenda regional de educación y que procuran aumentar el nivel de equidad y calidad de la educación coincidan con el discurso de la EPT adoptado en Jomtien y Dakar. En otras palabras, las políticas educacionales que hoy se aplican en la región deben ser percibidas en el contexto de estas reformas educacionales de

los años noventa. En esta sección se destaca, por tanto, la tendencia regional de las actuales políticas y estrategias de educación en el período posterior a Dakar, con ejemplos concretos adoptados por algunos países. Existe cierto nivel de consenso regional en cuanto a que las reformas introducidas durante los años noventa no han traído consigo el grado de progreso previsto en términos de calidad, equidad y eficiencia de la educación. Muchos estudios recientes indican que estas reformas educacionales se concentraron más que nada en aspectos estructurales y administrativos de los sistemas educacionales (por ejemplo, la descentralización y la gestión de las escuelas), y no tomaron debidamente en cuenta a los maestros ni consideraron su participación en la medida suficiente, lo cual limitó las posibilidades de que las políticas de educación se tradujeran en prácticas docentes en la sala de clases. Si bien hay que reconocer que puede requerirse tiempo para que esos profundos cambios estructurales den fruto a nivel escolar, las comparaciones longitudinales entre los períodos anterior y posterior a las reformas indican que los progresos de los alumnos en cuanto a desempeño académico y terminación de estudios primarios y secundarios son leves o nulos. En efecto, en estos indicadores la brecha entre alumnos de ambientes familiares acomodados y pobres (y entre los que residen en sectores urbanos y rurales) sigue siendo amplia. Por añadidura, en estudios comparativos internacionales del rendimiento académico de los alumnos, tales como TIMSS y PISA, los países latinoamericanos, incluso aquellos que se precian de poseer los más altos niveles educacionales de la región, como Chile, obtienen resultados notoriamente inferiores a los de países europeos y asiáticos.2

Las reformas estructurales, basadas en la descentralización y la privatización, han consistido la mayoría de las veces en otorgar a las escuelas subvenciones por alumno mediante unidades descentralizadas (por ejemplo, municipalidades). Pese a que esta estrategia permitió que los gobiernos aumentaran sustancialmente el gasto público por alumno, las subvenciones a las escuelas no reportan mejoras importantes en cuanto a calidad o igualdad de acceso, como tampoco aportan necesariamente mayores recursos a las familias más pobres (porque son las escuelas las que reciben los fondos). Por el contrario, genera o mantiene diferencias entre las escuelas respecto de la disponibilidad de recursos, las cuales dependen de sus características (por ejemplo, públicas frente a privadas; urbanas frente a rurales). Cuando las escuelas privadas reciben subvenciones públicas, suelen contar con mayores recursos que las escuelas públicas, pues por lo general atraen a alumnos de familias más acomodadas y pueden combinar las subvenciones con cuotas pagadas por los padres. Las escuelas rurales poseen menos recursos que las urbanas, pues al ser menor su alumnado reciben menos subvenciones.

No obstante, los países latinoamericanos han estado lidiando contra la persistente desigualdad educacional por medio de programas específicos orientados a los grupos desfavorecidos. Carnoy (2004, p. 49) sostiene que en contraste con las reformas estructurales que abarcan todo el sistema, estos programas «compensatorios» tienen más posibilidades de lograr una mejoría en el desempeño académico de los grupos destinatarios, precisamente porque éstos normalmente reciben recursos educacionales menos cuantiosos o de menor calidad. En vista de la estructura social intrínsecamente desigual de Latinoamérica, las reformas inspiradas por la igualdad resultan más estratégicas —y a menudo demostrablemente provechosas, como se señala más adelante— que los intentos de aumentar el rendimiento medio por alumno, y además gracias a ellas «la calidad de la instrucción se torna por lo menos más equitativa» (ibíd.). Ello se explica porque para lograr progresos en el desempeño medio de los alumnos se requiere un sustancial mejoramiento de la enseñanza que implique reducir el ausentismo de los maestros, contratar personas más calificadas y mejor capacitadas para ejercer la docencia, distribuir más equitativamente a los maestros más competentes entre las escuelas, y generar en los profesores un grado de compromiso con el mejoramiento del desempeño de los alumnos (p. 45).

Por otra parte, algunos gobiernos nacionales han estado poniendo en práctica con éxito programas en gran escala destinados a prestar apoyo financiero directo a familias con bajos ingresos —a veces como parte de un programa integral de asistencia social—, para así garantizar que sus hijos asistan a la escuela y permanezcan en el sistema de enseñanza. El sistema de vales introducido en la educación secundaria de Colombia permitió que los niños y las niñas de familias con ingresos más bajos, que no tienen cabida en las escuelas públicas, estudiaran en escuelas privadas. Bolsa Escola (beca escolar) de Brasil, y PROGRESA de México, son tal vez los programas sociales más conocidos que consiguieron abrir la puerta a oportunidades educacionales y aumentar las tasas de asistencia escolar. Desde el año 2001 el Programa Nacional Bolsa Escola combina la educación con estrategias para reducir la pobreza, otorgándoles a las familias que viven por debajo del umbral nacional de pobreza una subvención mensual de 15 reales (aproximadamente US$5) por hijo o hija entre 6 y 15 años de edad (correspondiente a «educagao fundamental» o «educación básica»), a condición de que el niño o la niña sean matriculados en la escuela y asistan regularmente a ella. Si bien el programa se aplicaba ya en varias regiones desde 1995, esta iniciativa federal, administrada por el Ministerio de Educación y Deportes, permitió ampliar su cobertura con el nuevo nombre de Bolsa Familia (beca familiar), y en el año escolar 2002-2003 benefició a unos 5,7 millones de familias de 8,3 millones de niños y niñas (Ministerio da Educagao, Brasil, sin fecha).

PROGRESA (Programa de Educación, Salud y Alimentación), coordinado por el Ministerio de Desarrollo Social de México, fue puesto en marcha en 1997, con el fin de beneficiar a casi 2,5 millones de familias con bajos ingresos a través de subvenciones monetarias y en especies. El programa es una iniciativa intersectorial en la que participan el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Salud, el Instituto Mexicano de Seguridad Social, y el Ministerio de Desarrollo Social, además de gobiernos estaduales y municipales. Promueve un sistema de responsabilidades compartidas entre el Gobierno y las familias en virtud del cual estas envían a la escuela a los niños y niñas menores de 18 años (entre 3o año de enseñanza primaria y 3o año de enseñanza secundaria), y a cambio el Gobierno les ofrece una atención de salud y una alimentación adecuadas. Al asumir el nuevo Presidente el año 2002, el nombre del programa cambió a Oportunidades, y gracias a un préstamo por US$1000 millones otorgado ese mismo año por el Banco Interamericanode Desarrollo el programafue ampliado para beneficiar hasta a 5 millones de familias el año 2004 (Secretaría de Desarrollo Social, México, sin fecha). Bolsa Escola/Bolsa Familia y PROGRESA/Oportunidades tienen en común el objetivo de interrumpir el ciclo de pobreza intergeneracional concentrando las subvenciones directas en las familias con bajos ingresos y en la educación de sus hijos, y el hecho de que son las madres de los niños y niñas las que reciben transferencias de dinero, partiéndose del supuesto de que ellas actúan con más juicio cuando se trata de usar los recursos y satisfacer las necesidades de sus hijos. Ambos programas han sido evaluados de manera positiva, especialmente en lo relativo a su éxito en el empeño por aumentar la participación y la permanencia en la escuela de los niños y niñas provenientes de las familias más pobres de los países (véase, por ejemplo, CEPAL, 2002, PREAL, 2002; IFPRI, 2000).

Otra estrategia focalizada consiste en prestar asistencia financiera directa o implementar programas específicos en las escuelas con alumnos de bajo rendimiento escolar (que la mayoría de las veces provienen de ambientes sociales desafavorables). Entre ellos se incluye el programa P-900 de Chile, que luego de concentrarse en 1990 en el primer grupo de 900 escuelas con puntajes significativamente bajos, amplió su cobertura para incluir a casi 2500 escuelas a fines de esa misma década, logrando que estas mejoraran su puntaje en las pruebas. De un modo similar, en Uruguay el Gobierno presta ayuda financiera directa a escuelas con bajos puntajes, lo cual permite mejorar los resultados en los tests.

Los países latinoamericanos cuentan con una larga tradición en la labor de implementar estrategias y programas educacionales orientados hacia otras poblaciones desfavorecidas en particular, como los habitantes de sectores rurales y los pueblos indígenas. Entre los programas exitosos mejor documentados pueden mencionarse Escuela Nueva de Colombia y EDUCO de El Salvador, que suponen la activa participación de las comunidades locales en la gestión de escuelas en zonas rurales y marginales, a fin de ampliar el acceso de estos grupos a las escuelas y aumentar la utilidad práctica de las experiencias de aprendizaje. Con todo, es probable que las estrategias y los programas más recientes descritos en líneas anteriores marquen una nueva tendencia, en el sentido de que se concentran en el tema de la equidad, tratando de compensar el ambiente social desfavorable de los alumnos a través de intervenciones directas de los gobiernos centrales en las familias y escuelas donde se encuentran insertos los estudiantes. También procuran no sólo ampliar el acceso de los alumnos a las escuelas, sino también mejorar su rendimiento escolar y extender su permanencia en ellas. Resulta notable que estos fructíferos programas inspirados en la equidad que acabamos de describir se hayan iniciado en la década de 1990 (e incluso en la de 1970 en el caso de Escuela Nueva), y hayan continuado o se hayan extendido —a lo largo del tiempo y pese a los cambios de gobierno— aun cuando sus nombres puedan haber cambiado (por ejemplo, de Bolsa Escola a Bolsa Familia, y de PROGRESA a Oportunidades). Lo anterior subraya la importancia de que los esfuerzos y los compromisos políticos y sociales sean sostenidos.

Si las estrategias inspiradas en la equidad orientadas a las poblaciones desfavorecidas resultan fundamentales para aumentar la igualdad educacional en la región, las mejoras en la enseñanza resultan indispensables para lograr elevar significativamente el rendimiento escolar medio de los alumnos. Cuando las reformas estructurales del sistema educacional no arrojaron los resultados previstos en cuanto a mejorar los resultados de aprendizaje de los alumnos, las políticas de educación pública concentraron su atención en el desempeño docente. Sin embargo, los asuntos relativos a los maestros han sido los más problemáticos y polémicos en el ámbito de las políticas educacionales, por cuanto están cargados de elementos políticos e ideológicos; sus implicaciones financieras son enormes; y la definición técnica ha sido en gran parte débil. Asimismo, como ya se señaló anteriormente, los maestros y sus sindicatos adoptan por lo general una posición crítica frente a las reformas educacionales introducidas, pues estiman que, por una parte, en la definición de las políticas de reforma no se tomaron suficientemente en cuenta sus opiniones y, por otra parte, las reformas impusieron mayores exigencias a su labor sin un adecuado mejoramiento de sus sueldos y condiciones laborales. Como consecuencia de lo anterior, durante los años noventa hasta la fecha la casi totalidad de los países han sido escenario de frecuentes conflictos con el sector docente —que a veces adoptan una forma radicalizada—, los cuales a menudo han traído consigo la perdida de muchos días de clases para los alumnos.

En la actualidad, los debates y estrategias sobre políticas nacionales relativas a los maestros giran en torno a tres temas: condiciones laborales, capacitación previa a la docencia y durante el ejercicio de la misma, y gestión institucional (es decir, evaluación del desempeño docente). Los sueldos de los maestros son generalmente bajos en la región —demasiado bajos para atraer mejores candidatos—, y a este respecto los países siguieron distintos caminos durante la década pasada. Mientras en Chile y Uruguay, luego de la restauración de los gobiernos democráticos, los sueldos de los profesores experimentaron una leve alza, Argentina y Nicaragua impusieron una drástica reducción de los mismos. También existen muchos antecedentes que demuestran que en los países latinoamericanos la carrera profesional docente es muy limitada, y sólo es posible avanzar abandonando el aula para asumir cargos administrativos (por ejemplo, rectores o inspectores). Por término medio, en los países de la OCDE (incluido México), los sueldos iniciales de los profesores están en el mismo nivel que el PIB per cápita (en una razón de 1,0), y aumentan sostenidamente hasta alcanzar la razón de 1,4 tras 15 años de experiencia docente. Los maestros de países latinoamericanos que no pertenecen a la OCDE, excepto Chile, comienzan su carrera con sueldos inferiores al nivel de ingresos medio nacional, en una razón que fluctúa entre 0,6 (Uruguay) y 0,9 (Perú). Después de 15 años de servicio, en Argentina y Brasil reciben sueldos 1,4 y 1,5 veces superiores, respectivamente, mientras que en Chile y Uruguay la razón entre los sueldos iniciales y los de mitad de carrera es de sólo de 1,2. En Perú, por otra parte, durante toda la carrera docente los sueldos básicos no experimentan incrementos.

En lo tocante a la formación de los maestros, Navarro y Verdisco (2000, p. 3) sostienen que en Latinoamérica ella se inspira en una hipótesis de trabajo según la cual la capacitación debe compensar cualquier carencia de los maestros en cuanto a aptitudes, motivación o conocimientos, en lugar de fomentarse su perfeccionamiento profesional o su aprendizaje a lo largo de la vida. Por ejemplo, en lo relativo a la capacitación previa a la docencia los gobiernos de la región tienden a transferir los programas de formación docente desde la educación secundaria hacia la educación superior, aumentando la cantidad de años de escolaridad exigidos para enseñar. De hecho, el nivel medio de instrucción de los maestros latinoamericanos (12 años) es muy inferior al de los países de la OCDE (16 años) (OCDE, 2004, citado en Vaillant, 2004, p. 12). Aun cuando las iniciativas de capacitación durante la docencia emprendidas en las décadas de 1980 y 1990 han sido ácidamente criticadas por su falta de utilidad y resultados prácticos (Vaillant, 2004, p. 21), Navarro y Verdisco (2000) identifican seis importantes tendencias en algunas experiencias innovadoras:

  • Formación basada en la sala de clases
  • Formación docente eficaz, entendida como educación permanente
  • Uso intensivo de la formación grupal y del trabajo en red
  • Uso intensivo de la supervisión y del respaldo pedagógicos
  • Integración de la formación dentro de un marco más amplio de reglamentos e incentivos para la carrera docente
  • Formación entendida como una respuesta frente a prioridades sociales y educacionales a nivel local

Con respecto a la evaluación del desempeño docente, Chile es el único país latinoamericano que desde 1996 evalúa sistemáticamente a las escuelas públicas (es decir administradas o subsidiadas por el Estado, o administradas por particulares) y a sus maestros, y otorga incentivos monetarios a las instituciones y profesores cuyo desempeño haya sido calificado de excelente dentro de cada categoría (zona rural/urbana; educación básica/secundaria; características socioeconómicas de los alumnos). Sobre la base de este Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño Docente-SNED, la comisión técnica —compuesta por el Ministerio de Educación, el Colegio de Profesores y la Asociación Nacional de Municipalidades— redactó, luego de dos años de debates y negociaciones, el proyecto de una nueva ley sobre evaluación docente destinada a mejorar la calidad de la enseñanza y el rendimiento escolar, la cual fue aprobada en el Congreso en enero de 2004 (Ministerio de Educación, Chile, 2003, citado en Vaillant, 2004, p. 33). Aun así, en la última evaluación, que tuvo lugar el año 2004, sólo se pudo examinar a 1719 profesores —en comparación con 13 000 el año 2003— debido a las protestas impulsadas por algunos dirigentes del Colegio de Profesores. En esta última evaluación del desempeño sólo el 62% de los maestros fueron calificados de competentes o de sobresalientes (52% y 10%, respectivamente), mientras que un 37% quedó dentro del nivel básico o insatisfactorio (34% y 3%, respectivamente). Esta distribución entre niveles de desempeño no ha variado desde la evaluación de 2003 (La Segunda, 2005). Con el fin de mejorar la calidad de la enseñanza, los temas relacionados con los docentes han de ser abordados desde una perspectiva holística, incluyendo sus sueldos y sus condiciones laborales; el perfeccionamiento profesional y el progreso en la carrera; la educación y la formación; y la evaluación del desempeño.

Progreso hacia los Objetivos de Dakar

Alfabetización de adultos

Durante la década de 1980 se observó una brecha entre las iniciativas orientadas a la alfabetización —caracterizadas por campañas de alfabetización masiva—, y los programas de formación básica, secundaria y profesional dirigidos a jóvenes y adultos. Sin embargo, durante la década de 1990 se desarrollaron gradualmente programas más integrados, lo que generó un mayor grado de coordinación entre la educación y el trabajo, y al mismo tiempo diversificó la oferta educacional. A diferencia de la época comprendida entre los años sesenta y ochenta, en la región ahora se tiende a considerar la alfabetización como algo «pasado de moda», y el tema ya no aparece como una prioridad política para el desarrollo nacional (Kalman, 2000). Es más, los especialistas se inclinan a considerar que la mejor opción para aumentar la tasa de alfabetismo consiste en garantizar la educación básica para la población en edad escolar, en vez de crear nuevos programas educacionales para jóvenes y adultos. Esta tendencia se ha traducido en una pérdida de especificidad en el ámbito de la educación de adultos, la cual lo ha marginado de los procesos de reforma educacional (UNESCO-OREALC, 2001, págs. 205-206). Asimismo, en la mayoría de los países de la región prácticamente no existen iniciativas gubernamentales y políticas educacionales relacionadas con la formación de educadores de adultos, por lo que la responsabilidad recae mayormente en universidades y ONG (UNESCO-OREALC, 2004d, p. 49).

Por desgracia, los datos y la información sobre educación de adultos comparables a nivel regional (por ejemplo, perfil educacional de la población adulta, oferta y participación en los programas de educación de adultos) son muy escasos. No se pudo encontrar ningún dato que permitiera analizar los cambios en las tasas de alfabetismo desde el Foro de Dakar. Con todo, el Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU) presenta una lista de tasas de alfabetismo de adultos (15 y más años de edad) para el período 2000-2004, determinadas por el IEU o por los propios países sobre la base de censos. Según estos datos, se estima que el año 2000 en la región había unos 36 millones de adultos analfabetos (con una tasa regional de alfabetización de 88,8%), de los cuales 20 millones eran mujeres. Se calcula que el año 2005 la cantidad de adultos iletrados habrá disminuido a 34 millones (15 millones de hombres y 19 millones de mujeres), con lo cual la tasa regional de alfabetización ascendería a 90,5% (UNESCO-OREALC, 2004a, p. 39).

Pese a esta elevada tasa regional de alfabetización, en algunos países (todos centroamericanos) la tasa actual de alfabetización no supera el 80% —a saber, Guatemala 69,9%, Nicaragua 76,7%, el Salvador 79,7% y Honduras 80%—, situación que exige realizar considerables esfuerzos adicionales para alcanzar el objetivo de Dakar de mejorar en un 50% el nivel de alfabetización de adultos para el año 2015. Por añadidura, es importante señalar que las tasas de alfabetismo de adultos evidencian una disparidad entre géneros desfavorable a la mujer en países con una población indígena numerosa —como Bolivia, Guatemala y Perú—, lo cual pone de manifiesto el historial de desigualdad educacional de la región.

Otra manera de analizar el perfil educacional de los adultos es examinar su nivel de escolaridad. En la mayoría de los países se registró una leve mejoría en el perfil de la educación de adultos en áreas urbanas entre los períodos previo (hacia 1998) y posterior (hacia 2002) al Foro de Dakar, mientras que en tres países (Bolivia, Chile y Nicaragua) se observó un leve descenso. Por otra parte, en todos los países, a excepción de Panamá, el número medio de años de escolaridad para los adultos de zonas rurales subió, aunque en términos generales esa cifra sigue siendo muy baja. Si bien ese aumento en la cantidad de años se debe probablemente a que se amplió el perfil educacional de las generaciones más jóvenes, y no a que las generaciones mayores hayan reanudado sus estudios gracias a programas de educación de adultos, resulta alentador que estos jóvenes estén elevando el perfil educacional de los adultos, por cuanto no sólo constituyen la nueva generación de trabajadores, sino que además son los padres potenciales que educarán a las futuras generaciones.

La alfabetización y la educación de adultos recibió un poderoso impulso en la CONFINTEA V (Hamburgo, 1997). Como complemento, el Marco de Acción Regional de la Educación de Personas Jóvenes y Adultas en América Latina y el Caribe (2000-2010) fue adoptado el año 2000 tras una serie de consultas con las partes interesadas de la región. Dentro de este marco se definen prioridades y estrategias a fin de alcanzar los objetivos pendientes: mejorar la desigual distribución de la oferta educacional para jóvenes y adultos, contribuir a la creación de mecanismos que permitan la expresión de demandas silenciadas, y satisfacer eficazmente esas demandas. Las siete áreas prioritarias establecidas dentro de dicho marco son: alfabetización; educación y trabajo; educación, ciudadanía y derechos humanos; educación de campesinos y pueblos indígenas; educación y jóvenes; educación y género; educación para el desarrollo local sostenible. Para lograr el aprendizaje a lo largo de la vida, tal como se estableció en el Marco de Acción Regional, es fundamental estrechar los vínculos entre educación y trabajo; coordinar los diversos programas de educación de adultos y métodos de prestación de servicios; certificar y garantizar una formación equivalente a la educación básica formal; y velar por que los educadores de jóvenes y adultos reciban una formación adecuada.

Desafíos pendientes

El tema recurrente en este panorama regional es la equidad de la educación, no sólo en cuanto a su acceso sino también a su calidad. Sin lugar a dudas los países latinoamericanos han realizado esfuerzos e inversiones sustanciales, y han logrado progresos considerables desde la época del Foro de Jomtien y el período posterior al Foro de Dakar. Así y todo, incluso transcurridos 5 años después de esta última reunión el nivel de igualdad educacional no ha aumentado lo suficiente y las escuelas tienden a mantenerse como instituciones selectivas y/o faltas de equidad. Por este motivo, es menester que los países adopten medidas distributivas para lograr un desarrollo humano y social igualitario, aportando recursos —incluido un aumento de las oportunidades de aprendizaje— a los grupos desfavorecidos de la población. A fin de incrementar la cantidad de oportunidades educacionales para estos grupos, los países necesitan fomentar políticas y programas inspirados en la equidad que permitan que la situación de dichos grupos mejore en lo relativo al acceso, la permanencia y la terminación de estudios por lo menos en el ámbito de la educación primaria y secundaria. Lo anterior podría incluir políticas redistribu-tivas tales como otorgar becas o vales a alumnos provenientes de familias con bajos ingresos, o cobrar derechos de matrícula a quienes puedan costearlos y usar esos recursos para financiar la extensión de la educación a las personas con menos posibilidades de sufragarla.

Asimismo, con el objeto de interrumpir el ciclo intergeneracional de pobreza, además de la cantidad de oportunidades de aprendizaje es preciso mejorar considerablemente la calidad de la enseñanza que se imparte a estos grupos desfavorecidos. Ellos necesitan recibir más y mejor —y no, como ocurre hoy, menos y peor— educación, para que así tengan mayores posibilidades de mejorar su condición socioeconómica y fomentar su desarrollo personal mediante la educación. La repercusión de experiencias de aprendizaje positivas en la escuela (aunque estas aumenten levemente) es mucho mayor para los alumnos que provienen de ambientes desfavorables que para aquellos que proceden de familias con un nivel sociocultural y socioeconómico superior. Esas medidas en favor de la equidad son mucho más eficaces en función del costo —cuando no sólo éticas—, puesto que mejorar los resultados de aprendizaje de alumnos que ya tienen un alto rendimiento, o el desempeño escolar medio de la población, resulta mucho más difícil y oneroso. Por tanto, como lo sugiere Carnoy (págs. 49 y 53), además de adoptar políticas generales sobre formación de docentes, los países deberían aplicar una estrategia mediante la cual se destine a profesores más calificados a las escuelas donde asisten los grupos desfavorecidos, para así garantizar, por lo menos, la equidad en cuanto a calidad.

CEPAL y UNESCO-OREALC (2005) estiman que la región necesita una suma adicional de 149 000 millones de dólares si se pretende alcanzar los objetivos educacionales para el año 2015,3 lo cual representa para el año 2000 cerca de un 7,5 % del PIB de los 22 países examinados4 (págs. 31 a 38). Sin embargo, a menos que estos realicen considerables esfuerzos por aumentar la equidad educacional, no serán capaces de alcanzar los objetivos de Dakar, ya que la estructura socioeconómica de los países latinoamericanos es tal que la brecha entre ricos y pobres se mantiene —cuando no se ensancha— con tenacidad. Además, para lograr la equidad y la calidad educacional será preciso introducir profundos cambios conceptuales y culturales. La Declaración y Marco de Acción de Salamanca (1994), que reafirma la EPT y establece el principio de la inclusión, afirma que las escuelas comunes deben acoger a todos los niños, independientemente de sus condiciones físicas, intelectuales, emocionales, sociales, lingüísticas o de otra índole. Diez años después, la versión preliminar de la evaluación regional de la década tras la Conferencia de Salamanca (UNESCO-OREALC, 2005) indica que el concepto de «inclusión» está cada vez más presente en el discurso sobre políticas y prácticas educacionales en la región, pero sigue siendo utilizado como sinónimo de «integración», es decir de incorporar en escuelas regulares a los alumnos con discapacidades u otras necesidades de aprendizaje especiales. Ha llegado el momento, entonces, de que reconozcamos que en Latinoamérica no podrá conseguirse la educación para todos si no se logra impartir una educación equitativa e inclusiva. Para alcanzar ese objetivo, cada persona —no sólo los gobiernos o los maestros, sino además cada miembro de la sociedad— debe asumir la responsabilidad compartida de cumplir con estos compromisos colectivos, pues la educación es un derecho y un imperativo para todos al mismo tiempo.

Notas

1  En este trabajo, con «la región de Latinoamérica» nos referimos a los 19 países hispanohablantes y lusoparlantes en Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá), el Caribe (Cuba y República Dominicana) Sudamérica (Argentina, Boli-via, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela).

2  Sólo Chile participó en 1999 en el Tercer Estudio internacional de Matemáticas y Ciencias (TI MSS-R), finalizando en el lugar 35 de 38 países participantes. En 1996, Colombia y México participaron en la misma prueba. Mientras Colombia ocupó el lugar 40 de 41 países, México se negó a revelar públicamente su puntaje. De los 41 países participantes en la evaluación de lectura PISA 2000, los puntajes medios de los países latinoamericanos también los situaron en posiciones inferiores: México 34°, Argentina 35°, Chile 36°, Brasil 37°, y Perú 41°.

3  En este ejercicio de proyección se consideran cuatro objetivos que se pretende alcanzar para el año 2015: (1) educación preescolar universal (100% de matrícula neta) para niños y niñas entre 3 y 5 años de edad; (2) terminación universal de la enseñanza primaria, en referencia a los 5 años de escolaridad para niños entre 6 y 12 años de edad (aunque el estudio utilizó como indicador de referencia la tasa de matrícula neta y no la tasa de terminación de la enseñanza primaria); (3) elevar la tasa de matrícula neta en la educación secundaria a 75% para la población entre 13 y 18 años de edad; y (4) erradicar el analfabetismo en la población de 15 y más años de edad.

4  Fuera de los 19 países latinoamericanos, los 22 países incluyen a Haití, Jamaica y Trinidad y Tobago.

Referencias

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