Vera Masagao Ribeiro / Antonio A. G. Batista

En este artículo la atención se concentra en los desafíos relativos a la educación y alfabetización de adultos. Se analiza, en primer lugar, la evolución de las tasas de analfabetismo y de los conceptos de alfabetización empleados en las mediciones. En segundo lugar, se identifican las regiones y los grupos más afectados por el analfabetismo. Asimismo, se describen las políticas que procuran abordar el problema, especialmente en el ámbito de la educación de adultos, al igual que las principales tendencias e innovaciones. Por último, se señalan los principales desafíos que afronta Brasil para alcanzar los objetivos establecidos en su Plan Nacional de Educación y cumplir con su obligación en virtud de los compromisos de educación para todos, ratificados el año 2000 en el Foro Mundial sobre Educación celebrado en Dakar. Vera Masagáo Ribeiro de la Universidad Católica de Sao Paulo es Directora de Programas de «Aqáo Educativa», Brasil. Antonio Augusto Gomes Batista es profesor en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y Director del Centro de Alfabetización, Lectura y Escritura (Ceale/UFMG), Brasil.

Compromisos y desafíos para un Brasil alfabetizado

El año 2001, el Congreso Nacional de Brasil promulgó, con carácter de ley, un Plan Nacional de Educación que definió 26 objetivos prioritarios que deberían alcanzarse para el año 2011. Entre ellos pueden mencionarse el compromiso de ofrecer a todos los niños y niñas, a partir de los 6 años de edad, una enseñanza primaria de 9 años (en la actualidad dura 8 años); de erradicar el analfabetismo, velar por que el 50 % de los alumnos de 15 y más años de edad reciban educación de adultos correspondiente a los primeros 4 años de enseñanza primaria dentro de un quinquenio, y hasta el 8o año dentro de una década. Los objetivos son ambiciosos para un país con 170 millones de habitantes y una muy cuantiosa deuda educacional que se ha ido acumulando durante más de un siglo. Sin embargo, si tenemos en cuenta que Brasil posee una economía dinámica, que se sitúa entre las 15 mayores del mundo, la sociedad y el Gobierno brasileños se encuentran en condiciones de saldar esta deuda siempre y cuando orienten sus políticas hacia la promoción del desarrollo económico con un mayor grado de justicia social.

Los derechos educacionales se encuentran ampliamente determinados en la legislación brasileña. La Constitución Federal estableció que todo ciudadano tiene el derecho a recibir, y el Estado la obligación de ofrecer, 8 años de enseñanza primaria gratuita, incluida la destinada a personas que no tuvieron acceso a la educación a la edad apropiada. Las autoridades públicas pueden ser responsabilizadas legalmente si no garantizan este derecho. Con todo, la existencia de un marco jurídico tan avanzado no asegura que este derecho vaya a hacerse efectivo. Durante los últimos años la educación brasileña ha experimentado, sin duda, un enorme progreso; el país logró prácticamente universalizar el acceso de los niños y niñas a la educación, alcanzando en 2003 una tasa de cobertura de 97,2 % en el grupo etario de 7 a 14 años. Pese a lo anterior, el sistema escolar afronta ingentes dificultades y exhibe una productividad muy baja. Millones de adolescentes abandonan la escuela antes de finalizar la enseñanza primaria, pasando a engrosar el contingente de jóvenes y adultos con instrucción insuficiente, que asciende a 70,7 millones de personas. En esta cifra se incluyen los habitantes de 15 y más años de edad que el año 2000 contaban con menos de 8 años de escolaridad, de los cuales 16 millones eran analfabetos (IBGE, 2001a). La tasa de analfabetismo brasileña es mayor que la del 70 % de los países latinoamericanos, algunos de los cuales poseen un ingreso per cápita y un IDH inferiores, como por ejemplo Perú y Ecuador (INEP, 2003a).

En consecuencia, Brasil aún debe encarar importantes desafíos a fin de garantizar la alfabetización y la educación para todos.

La evolución de las tasas y los conceptos de alfabetización

Brasil cuenta con datos censales sobre analfabetismo desde fines del siglo 19. A partir de entonces las tasas han ido disminuyendo gradualmente: desde un 65,3% en 1920, hasta alcanzar un mínimo de 13,6 % el año 2000 (Gráfico 1 A). En ninguno de los períodos resulta evidente que una baja más pronunciada pueda atribuirse a algunas de las campañas masivas contra el analfabetismo emprendidas a lo largo del siglo 20 (Ferrara, 2002). Todos los indicios apuntan al hecho de que el descenso fue producto de la constante expansión de los sistemas de educación pública y, en segundo término, de progresos graduales en el campo de la educación de adultos. Es importante observar, asimismo, que debido al crecimiento demográfico global, la cantidad absoluta de analfabetos sólo empezó a descender durante la década de 1980 (Gráfico 1B). Según las proyecciones efectuadas por Henriques (2005) sobre la base de datos correspondientes a las décadas de 1980 y 1990, si no se modifica este ritmo de disminución la tasa de analfabetismo sólo será inferior al 5 % alrededor del año 2005, y el 2020 bordeará el 2,5 %.

Gráfico 1A: Evolución de las tasas de analfabetismo en la población de 15 y más años de edad (Brasil 1920-2000)

Fuente: Censo Demográfico 1920-2000; datos organizados por Ferraro, 2002

Fuera del censo efectuado cada 10 años, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) lleva a cabo una Encuesta Nacional por Muestreo de Viviendas (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios - PNAD). En estas estimaciones las tasas de analfabetismo se calculan sobre la base de una autoevaluación realizada por los encuestados, referida a su capacidad para leer y escribir un sencillo mensaje en el idioma que ellos hablan.1 En la década de 1990, siguiendo una recomendación de la UNESCO, el IBGE comenzó a dar a conocer también tasas de analfabetismo funcional basadas en la cantidad de años de escolaridad. Quienes tienen menos de 4 años de estudios completos son considerados analfabetos funcionales. Según este criterio, en 2001, unos 33 millones de brasileños de 15 y más años de edad eran analfabetos funcionales, lo cual representa un 27,3 % de la población en ese grupo erario (INEP, 2003b).

Gráfico 1B: Evolución de la población analfabeta de 15 y más años de edad (Brasil, 1920-2000)

Fuente: Censo Demográfico 1920-2000; datos organizados por Ferraro, 2002.

El IBGE justifica la sugerencia del 4o año como nivel de escolaridad correspondiente a alfabetización funcional basándose en el supuesto de que las tasas de regresión al analfabetismo son muy altas entre las personas que no han completado este nivel de escolaridad (IBGE, 2001 b). No obstante, como lo observó Wagner (1999), la comunidad científica no dispone de evidencias válidas sobre la retención o la regresión de las aptitudes de lectura y escritura luego de haber recibido una instrucción sistemática. Además de lo anterior, el concepto de analfabetismo funcional, tal como lo ha difundido la UNESCO, se refiere a la capacidad de satisfacer las demandas de alfabetización dentro del contexto social (UNESCO, 1978). Estas demandas pueden variar considerablemente al interior del país, y resulta difícil hacerlas corresponder a un año escolar específico. Por consiguiente, debemos considerar que el fundamento teórico para designar el 4o año como nivel de alfabetización funcional tiene un carácter más político que científico; funciona como una meta educacional que es preciso alcanzar.2 Un enfoque más objetivo y más amplio aplicado a este problema exige adoptar métodos que permitan observar directamente las aptitudes de lectura de escritura y sus aplicaciones, y también requiere considerar una escala de niveles o tipos de alfabetización que pueda prevalecer sobre la dicotomía letrado/iletrado.

En Brasil, los primeros estudios a gran escala en que se emplearon tests sobre aptitudes de lectura y escritura fueron llevados a cabo como parte de evaluaciones de los sistemas escolares. En la década de 1990 el Ministerio de Educación organizó el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica (Sistema Nacional de Avaliagáo da Educagáo Básica - SAEB), el cual examina periódicamente el rendimiento de los alumnos de todos los colegios públicos y privados del país. El sistema cuenta con datos comparativos a partir de 1995 y revela un inquietante panorama respecto de la alfabetización.3 En la evaluación efectuada en 2003 (INEP, 2004), sólo el 4,8% de los alumnos de 4o año exhibió un desempeño escolar adecuado; los resultados obtenidos por el 18,7% fueron considerados muy insuficientes (no demostraron poseer aptitudes de lectura), y los puntajes del 36,7 % fueron juzgados insuficientes (sólo podían leer oraciones sencillas). En la prueba aplicada a estudiantes de 8o año, la cual mide habilidades más avanzadas, el rendimiento del 26,8% fue calificado de insuficiente. Los datos anteriores indican, por tanto, que a pesar de los progresos en cuanto a extender la escolaridad, el analfabetismo se sigue reproduciendo en las nuevas generaciones, dentro del propio ámbito escolar.

El único indicador de los niveles de alfabetización de la población adulta basado en el examen de aptitudes es una iniciativa de organizaciones no gubernamentales: el Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional (INAF). Con el objeto de fomentar un debate y un compromiso público en el área de la alfabetización, desde el año 2001 el INAF ha estado dando a conocer los resultados de encuestas domiciliarias anuales aplicadas a grupos muéstrales que representan a la población brasileña entre 15 y 64 años de edad (Ribeiro, 2003; Fonseca, 2004). Se han realizado cuatro encuestas: dos para lectura y escritura y dos para matemáticas; fuera del examen de aptitudes, se han aplicado cuestionarios detallados sobre prácticas de lectura, escritura y matemáticas en diversos contextos: hogar, trabajo, religión, participación comunitaria y educación permanente. El INAF utiliza un concepto integral de alfabetización, entendida como

«las aptitudes que intervienen en el empleo del lenguaje escrito y el cálculo numérico, y su aplicación real a las prácticas sociales por parte de individuos, grupos sociales y sociedades, al igual que el significado que dichos individuos y grupos le atribuyen al desarrollo de esas aptitudes y prácticas» (Batista y Ribeiro, 2005, p. 3).

De acuerdo con pruebas de INAF realizadas el año 2003 (Instituto Paulo Montenegro y Agao Educativa, 2003), un 8% de los brasileños dentro del segmento etario de 15 a 64 años se encuentra en una situación de analfabetismo absoluto, y un 30% posee un nivel de aptitudes rudimentario, es decir que sólo son capaces de encontrar información sencilla en enunciados de una o dos oraciones. Este grupo emplea la lectura y la escritura de manera muy restringida, principalmente en el contexto de prácticas religiosas. Otro 37 % es capaz de hallar información en textos cortos, y sólo un 25 % demuestra un dominio cabal de las habilidades examinadas (encontrar información, comparar textos, utilizar referencias textuales, entre otras). EL INAF aplicado el año 2004, que se concentró en las habilidades matemáticas (Instituto Paulo Montenegro y Agao Educativa, 2004), permitió verificar que la proporción de aquellos que no logran distinguir los números es menor —no más de un 3 %—, pero el 29 % sólo es capaz de reconocer los números que están presentes en situaciones de su vida cotidiana (por ejemplo, números telefónicos, precios), el 46% puede resolver problemas que requieren una única operación, y sólo el 23 % demuestra una aptitud para revolver problemas en que es preciso vincular más de una operación, como calcular precios con un porcentaje de descuento, además de interpretar gráficos y mapas sencillos.

Los datos del INAF sugieren que, si es preciso adoptar un criterio de alfabetización funcional basado en el nivel de escolaridad, el 8o y no el 4o año de enseñanza primaria sería más apropiado, ya que sólo entre los habitantes que han llegado por lo menos hasta el 8o año la proporción de aquellos que dominan las aptitudes básicas de lectura y escritura sobrepasa el 80 % (Batista y Ribeiro, 2005). El criterio de los 8 años de escolaridad también cuenta con una base política más sólida, por cuanto este es el nivel de instrucción que la Constitución garantiza como un derecho de todos los ciudadanos. Las redes de organizaciones que en Brasil abogan por los derechos educacionales se han orientado por este criterio de referencia y han exigido a las autoridades públicas que extiendan la totalidad de la enseñanza primaria a los adultos que no tuvieron acceso a ella a la edad adecuada. Entre las importantes redes que propugnan esta iniciativa pueden mencionarse los Foros sobre Educación de Jóvenes y Adultos, y la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación, que congregan a ONG, sindicatos de maestros, movimientos sociales y administradores de educación a nivel local.

La distribución del analfabetismo

Según el censo de 2000, del total de la población analfabeta, un 51,3 % correspondía a mujeres y un 66,4 % era mayor de 39 años. La Tabla 1 revela un descenso en las tasas de analfabetismo en la población más joven, la cual se ha beneficiado de la reciente ampliación de las oportunidades de instrucción. La Tabla 1 indica, asimismo, que las ventajas de los grupos más jóvenes son más claras en el caso de las mujeres. Ello es resultado de un proceso que se inició a mediados del siglo pasado, cuando la población femenina comenzó a superar su desventaja educacional, logrando sobrepasar la cantidad media de años de escolaridad de la población masculina en la década de 1980. Hoy en día la mayor parte de los alumnos que se matriculan en el sistema escolar regular son mujeres. Podrían formularse muchas hipótesis explicativas acerca de esta tendencia, las cuales pueden abarcar desde la necesidad y la posibilidad que tienen las mujeres de dedicar más esfuerzos a fin de competir en mejores condiciones en un mercado laboral que les resulta desfavorable, hasta una mayor disposición —estructurada socialmente— de las mujeres a adaptarse a la cultura escolar. De una manera o de otra esta situación no ha sido resultado de ninguna política educacional específica, sino de un movimiento social más amplio encaminado a lograr la emancipación y la igualdad de la mujer.

Tabla 1: Analfabetos de 15 y más años de edad por grupo etario y género (Brasil: 2000)

Grupo etario TotaI Hombres Mujeres
  Cantidad % Cantidad % Cantidad %
15 a 17 años 432005 4,03 287005 5,32 145000 2,72
18 a 24 años 1330327 5,69 837329 7,17 492998 4,22
25 a 29 años 1040647 7,52 618652 9,08 421994 6,00
30 a 34 años 1197781 9,19 670639 10,54 527142 7,91
35 a 39 años 1252178 10,21 668772 11,23 583406 9,25
40 a 49 años 2530022 13,13 1211179 12,98 1318843 13,26
50 a 59 años 2712735 21,68 1195679 19,93 1517056 23,29
60 a 69 años 2445134 29,85 1021698 26,98 1423437 32,32
70 y más años 2526433 39,80 1015297 37,05 1511136 41,89
Total 15467262 12,94 7526250 12,96 7941012 1

* No incluye a aquellos que no divulgaron su edad. Fuente: IBGE, Censo Demográfico 2000 (IBGE, 2003). 

Otros factores que determinan disparidades en la distribución de la alfabetización se encuentran íntimamente relacionados con la extrema desigualdad en la distribución de la riqueza, fenómeno que es característico de Brasil. En la región del Nordeste, que es la más pobre, el año 2000 la tasa de analfabetismo llegaba a 24,9 %, mientras que en el Sudeste, el principal centro económico del país, esa cifra era de 7,2 % (IBGE, 2003).4 En las zonas urbanas la tasa ascendía a 9,5%, en comparación con el 28,3% en áreas rurales. Debido a la concentración demográfica, las tasas más bajas pueden representar a grupos más numerosos; Sao Paulo, por ejemplo, con una tasa inferior a 5%, fue la ciudad con la mayor cantidad de analfabetos: 383 000 (INEP, 2003b). En todo caso, no podemos perder de vista el hecho de que es más difícil combatir el analfabetismo en regiones que cuentan con menos recursos. Los gráficos 2A y 2B proporcionan un panorama de la distribución regional del analfabetismo en el país y verifican cuan distinta puede ser la percepción de la situación cuando se consideran las tasas o las cifras absolutas.

Gráfico 2A: Tasas de analfabetismo de la población de 15 y más años de edad Brasil (2000)

*No se incluye a las personas que no declararon su edad. Fuente: IBGE, Censo Demográfico 2000 (IBGE, 2003).

Otra disparidad en el acceso a la alfabetización, estrechamente ligada a las desigualdades en el acceso a la riqueza, se refiere a los grupos etno-raciales que constituyen la población brasileña, de los cuales el 53,3% son blancos, el 45,3% son afrodescend¡entes (negros y mulatos), un 0,6 % son orientales, y un 0,5 % indígenas. Dentro de la población analfabeta, los afrodescend ¡entes tienen una participación proporcionalmente mayor (62,9%) que la de los indígenas (0,8%), mientras que la de los blancos y orientales es menor: 35,3 % y 0,2 %, respectivamente (IBGE, 2003). La tasa de analfabetismo de los indígenas es la más alta (30,2 %), seguidos por los negros (23,2 %), los mulatos (21,1 %), los blancos (10,9%) y los orientales (6,6%). Considerando las relaciones entre blancos y afrodescend ¡entes (los dos grupos mayoritarios), en las evaluaciones del aprendizaje y en el promedio de años de escolaridad pueden observarse desigualdades vinculadas a la alfabetización. Según los datos del SAEB, la competencia demostrada en los tests de alfabetización por los niños y niñas afrodescendientes es menor que la exhibida por los niños y niñas blancos, incluso si sus padres poseen el mismo nivel de instrucción (Araújo y Luzio, 2003). De acuerdo con un estudio realizado por Henriques (2001), si bien durante el siglo 20 ambos grupos experimentaron un aumento gradual en el promedio de años de escolaridad, la comparación entre distintas generaciones demuestra la persistencia de la disparidad: los jóvenes afrodescendientes nacidos en 1974 poseen en promedio 2,3 años de escolaridad menos que los jóvenes blancos nacidos ese mismo año, y esta diferencia es la misma observada en el promedio de escolaridad de sus padres y abuelos. Sobre la base de estos datos, el autor señala que los patrones de discriminación en nuestra sociedad se han mantenido inalterados.

Gráfico 2B: Población analfabeta de 15 y más años de edad Brasil 120000

No se incluye a las personas que no declararon su edad. Fuente: IBGE, Censo Demográfico 2000 (IBGE, 2003).

En el curso de los últimos años el país ha emprendido algunas iniciativas destinadas a acelerar la lucha contra la desigualdad etno-racial en la educación. Así, algunas universidades públicas garantizan cuotas de vacantes para afrodescend ¡entes, las cuales pueden tener un efecto motivador en ese grupo de alumnos de educación básica. Una ley aprobada por el Congreso Nacional el año 2003 establece la obligación de incluir contenidos de la historia y la cultura afrobrasi-leñas en el curriculum de la educación básica, lo que también puede promover un sentimiento de pertenencia de ese grupo en relación con la cultura escolar.

Alfabetización y educación de adultos

El sistema educacional brasileño es ampliamente descentralizado. El acceso a la educación básica es principalmente responsabilidad de los 26 estados y más de 5 000 municipios que componen la federación. La responsabilidad del Gobierno Federal consiste en coordinar, evaluar y fomentar la equidad. Si bien las escuelas privadas también participan en el sistema, alrededor del 90 % de los alumnos de educación básica estudia en escuelas públicas gratuitas, donde no se puede exigir ningún tipo de contribución.

La organización jurídica de la educación brasileña reconoce la educación de adultos como una forma de escolarización específica, a la cual se le atribuye mayor flexibilidad en cuanto a carga de trabajo, curriculum, formas de evaluación y uso de metodologías de aprendizaje a distancia. En el nivel de la enseñanza primaria este sistema está adaptado a las necesidades de la población de 14 ó más años de edad. Esta forma de instrucción, actualmente denominada Educación de Jóvenes y Adultos (EJA), es impartida principalmente por sistemas escolares de los municipios y de los estados, y los alumnos son atendidos por los mismos profesionales que enseñan en la educación regular. Además de lo anterior, algunos gobiernos de estados y municipios, lo mismo que el Gobierno Federal y organizaciones de la sociedad civil, mantienen programas de alfabetización de adultos fuera de los sistemas escolares, en los cuales se emplea a monitores no profesionales. En el Censo Escolar que anualmente lleva a cabo el Ministerio de Educación, el cual recopila información suministrada por escuelas autorizadas de todo el país, se da cuenta de las tasas de matrícula en programas de EJA ofrecidos al interior de los sistemas escolares. Sin embargo, el Censo Escolar no incluye los programas de educación ofrecidos fuera de los sistemas escolares, por lo que la fuente de datos más confiable con respecto a la participación en este tipo de programas es la PNAD, la encuesta domiciliaria oficial a nivel nacional. La PNAD tabula información proporcionada por jefes de hogar acerca de la frecuencia con que miembros de la familia participan en cualquier nivel de escolaridad o en programas de alfabetización de adultos durante el periodo en que se está aplicando la encuesta.

Según la PNAD, la cantidad de personas que asiste a programas de alfabetización de adultos ha aumentado durante la última década, especialmente desde 1996 y luego en 2003, cuando el Gobierno Federal adoptó iniciativas pertinentes en esta área (Gráfico 3). En 2003, 786 000 personas asistieron a cursos de alfabetización de adultos, lo cual equivale a un 5,3 % de la cantidad de personas que ese mismo año declararon ser analfabetas (14,6 millones); el 72 % de los participantes vivía en áreas urbanas, y un 59 % en la región Nordeste; el 63 % de ellos eran mujeres, el 71 % afrodescendientes, y el 71 % tenía 35 o más años de edad (SECAD/MEC, 2005).

Gráfico 3: Personas que frecuentan los cursos de alfabetización de adultos (Brasil 1992-2003)

Fuente: PNAD 1992-2003; datos organizados por SECAD/MEC, 2005.

Según el Censo Escolar, la cantidad de alumnos matriculados en programas de EJA equivalentes a la enseñanza primaria también aumentó a lo largo de los últimos años, de 2 millones en 1998 a 3,4 millones en 2004. Durante este período se observó una marcada tendencia hacia la municipalización de las matrículas: en 1998, los sistemas escolares municipales eran responsables del 30,2% del total, mientras que en 2004, del 58,1 % (Tabla 2). La descentralización es una tendencia más generalizada en la totalidad de la enseñanza primaria, lo cual se traduce en políticas de reforma educacional que han predominado desde la década de 1990 (Di Pierro, 2001).

Tabla 2: Evolución de las matrículas iniciales en la educación de jóvenes y adultos - enseñanza primaria (Brasil, 1995-2004)

Año Total Federal Estatal Municipal Privada
    Cantidad % Cantidad % Cantidad % Cantidad %
1998 2081710 561 0.2 1316533 63,2 629659 30.2 134957 6.5
2001 2636888 4885 0,2 1238989 47,0 1267740 48.1 125274 4,8
2002 2788113 2733 0.1 1098825 39,4 1587905 57.0 98650 3,5
2003 3315887 909 0.0 1387505 41.8 1846964 55.7 80509 2,4
2004 3419170 381 0.1 1354303 39.6 1987723 58.1 76763 2.2

Fuente: Censo Escolar 1998-2004 (INEP, 1999, 2003 y 2005)

Aun cuando la legislación contempla un tipo de educación específica para jóvenes y adultos, existe un considerable número de alumnos de 15 y más años de edad inscritos en la educación regular. En teoría, la enseñanza primaria regular debería ocuparse de los estudiantes que se encuentran en el tramo de edad correspondiente a la instrucción regular (7 a 14 años). Aparte del problema de los jóvenes que tardan más de lo esperado en finalizar la enseñanza primaria, en los últimos años la cantidad de personas mayores que se inscriben en la educación regular ha ido aumentando progresivamente. Esta distorsión obedece a los mecanismos que gobiernan la financiación de la educación en el país, los cuales no incentivan a los estados y municipios para que ofrezcan programas de EJA, como se explicará más adelante. Teniendo en cuenta la existencia de esta distorsión, si se pretende estimar el grado en que se satisfacen las demandas de educación de jóvenes y adultos es preciso considerar la cantidad de personas matriculadas en programas de EJA y en la educación regular. La Tabla 3 compara la cantidad de matriculados en la EJA y de alumnos mayores de 14 años inscritos en la educación regular con el número de jóvenes y adultos que poseían menos de 8 años de escolaridad el año 2000. Esta comparación puede darnos una idea de cuan distantes se encuentran las oportunidades educacionales de las demandas de la población joven y adulta, y de los objetivos de nuestro Plan Nacional de Educación.

Tabla 3: Población de 15 y más años de edad por nivel de escolaridad y matrícula en programas de Educación de Jóvenes y Adultos y en la educación regular (Brasil, 2000)


Población de 15 y más años de edad (A) Cantidad de alumnos matriculados de 15 y más años de edad B+ C/A

%

Educación de Jóvenes y Adultos (B) Educación Regular (C)
Nivel de escolaridad Grupos etarios Población 1o a 4o año 5° a 8° año 1o a 4o año 5° a 8° año  
Desde sin escolaridad hasta 3o año 15 a 24 5347268 394091 - 1419148 - 33,9
25 y más 27873991 403210 - 330902 - 2,6
Desde 4° hasta 7° año 15 a 24 11621139 - 821276 - 6176694 60.2
25 y más 25949005 - 572084 - 457257 4.0
TOTAL   70791 403 797301 1393360 1750050 6633951 14.9

Fuentes: para (A), Censo Demográfico 2000 (IBGE, 2003) y para (B) y (C) Censo Escolar 2000 (1NEP, 2005)

Programas de alfabetización: el modelo de asociación

Durante todo el siglo 20, a medida que los sistemas de educación básica regular comenzaron a ser organizados y extendidos, la educación de adultos empezó a transformarse en el centro de iniciativas que adoptaron la forma de campañas, ofreciendo cursos de corta duración y movilizando a alfabetizadores no profesionales. Entre las campañas más significativas en el ámbito nacional pueden mencionarse la emprendida entre 1947 y 1950, que atendió a 830000 personas en 1950 (Beisiegel, 1974), y el Movimiento Brasileño de Alfabetización (MOBRAL), que atendió a 7,3 millones de personas entre 1970 y 1972 (Correa, 1973). Si bien estas campañas no influyeron mayormente en la aceleración de las tasas de alfabetismo del país, sin duda contribuyeron a organizar gradualmente el sistema de EJA, tanto al estimular la demanda de educación en este segmento de la población como al comprometer a las autoridades locales en la tarea de impartir este tipo de educación. Pese a que todavía se encuentra muy lejos de satisfacer la demanda, el sistema de EJA ha estado permitiendo que muchos adultos eleven su nivel de escolaridad.

Actualmente la eficacia de los cursos de alfabetización a corto plazo se encuentra en tela de juicio, especialmente cuando los alumnos provienen de ambientes sociales con bajos niveles de alfabetización. Incluso en la educación regular se supone que la alfabetización es un proceso a largo plazo, y por eso en muchos sistemas escolares ya se ha considerado la posibilidad de ofrecer ciclos de 2 a 3 años para que los niños y niñas adquieran aptitudes básicas asociadas a la alfabetización.5 La mayoría de los educadores de adultos también asevera que los programas a corto plazo no garantizan la adquisición de un mínimo de aptitudes de aprendizaje. Las estadísticas ofrecen claros indicadores de esta realidad: las PNAD realizadas entre 1992 y 2002 revelan que cerca del 60 % de las personas que sostienen que el más alto nivel educacional que han alcanzado fue en un programa de alfabetización de adultos, declaran ser analfabetas (Henriques, 2005). El INAF también ha puesto de manifiesto que el porcentaje de adultos con 1 a 3 años de escolaridad que ni siquiera demuestra poseer aptitudes rudimentarias es de 32 %.

Pese a estas evidencias, las iniciativas descritas como campañas de alfabetización no han perdido su atractivo político. Es probable que los gobiernos aún consideren que las iniciativas a corto plazo para combatir el analfabetismo son una estrategia más adecuada para promover sus buenas intenciones, para movilizar a la sociedad y para atender a más personas en un período corto, mientras que ofrecer educación básica para todos supondría un costo considerablemente mayor y produciría resultados más graduales y a más largo plazo. Con todo, en la década de 1990 es posible identificar por lo menos dos innovaciones en las políticas de los programas de alfabetización: la adopción de estrategias basadas en la participación de socios locales gubernamentales y no gubernamentales, y el reconocimiento, al menos formal, de que una vez realizado el esfuerzo de enseñar a leer y escribir a jóvenes y adultos es necesario ofrecer oportunidades para que estas personas continúen su educación.

A comienzos de la década de 1990, una iniciativa emprendida en la ciudad de Sao Paulo tuvo repercusión nacional. Paulo Feire, el educador brasileño con mayor renombre internacional, había asumido el cargo de secretario de educación de esa ciudad. Actualizando los principios y la metodología de alfabetización que lo habían hecho famoso, Freiré lanzó el Movimiento de Alfabetización (MOVA), estableciendo asociaciones con organizaciones basadas en la comunidad. Estas últimas eran responsables de movilizar a los alumnos y sus monitores, como también de facilitar aulas donde los grupos pudieran asistir a clases. El gobierno de la ciudad debía proporcionar una remuneración a los instructores y supervisar el desarrollo de los grupos que se reunían durante dos horas diarias, cuatro veces por semana. Los monitores sostenían un encuentro semanal con los supervisores pedagógicos para planificar su trabajo. No se estableció un plazo determinado para que los alumnos permanecieran en los grupos, y a aquellos que se sentían preparados se les aseguró una vacante en el sistema municipal de EJA de modo que pudieran proseguir sus estudios. En 1992 el programa benefició a más de 18 000 jóvenes y adultos en asociación con 73 organizaciones comunitarias (Pontual, 1995). Debido a cambios en el gobierno municipal, el programa fue interrumpido y se reanudó sólo en 2001. En 2004 estaba atendiendo a 32 000 jóvenes y adultos en asociación con 160 organizaciones de la sociedad civil.

El modelo del MOVA fue propagado a otras ciudades, donde asumió características específicas e incorporó a nuevos socios, como sindicatos y empresas, pero manteniendo su inspiración «freireana» como vínculo común (MOVA, 2004). En 2003, MOVA Brasil, un sistema de coordinación nacional que promueve la celebración de encuentros anuales, reunió a empresarios de 5 estados y aproximadamente 20 ciudades de todas las regiones del país (Di Pierro y Graciano, 2003). Muchos MOVA produjeron materiales en los que se registraron experiencias que fueron desarrolladas, pero desgraciadamente no se generó ninguna información sistematizada en cuanto a los resultados y repercusiones del aprendizaje en las condiciones de vida de los alumnos, o respecto de cuántos de ellos continuaron con sus estudios en programas de EJA.

El Gobierno Federal sólo reemprendió una importante iniciativa sobre alfabetización de adultos en 1996, cuando lanzó el Programa Alfa-betizagao Solidaria (PAS), elaborado por un órgano creado especialmente para coordinar políticas destinadas a combatir la pobreza. La estrategia adoptada por el PAS fue también la de las asociaciones, privilegiando la participación de gobiernos municipales, empresas e instituciones de educación superior (ÍES). En un principio estuvo orientado sólo a las regiones más pobres del Norte y del Nordeste, pero más tarde comenzó a operar en grandes centros urbanos de otras regiones. A diferencia del modelo MOVA, el PAS está organizado en módulos de 6 meses, el primero de los cuales está dedicado a planificar y a capacitar a los monitores, y los demás a las actividades de alfabetización propiamente tales, las que conforman una carga total de trabajo de 240 horas. Por principio, cada alumno y cada instructor sólo pueden participar en un módulo, mientras que en los semestres posteriores es preciso crear nuevos grupos y capacitar a nuevos monitores. Las ÍES coordinan la labor de movilizar a los municipios, y asimismo forman a los monitores y los supervisan pedagógicamente, escogiéndolos entre habitantes locales. Las autoridades municipales son responsables de convocar a los participantes y de señalar el lugar donde los grupos pueden trabajar.

A partir de 1998 el RAS fue constituido legalmente en organización gubernamental con el nombre de Alfabetizagao Solidaria, pero continuó recibiendo la mayor parte de sus recursos del Gobierno Federal. También comenzó a suscribir acuerdos con gobiernos de los estados y a organizar campañas para convocar a donantes individuales, recurriendo a la publicidad en los medios de comunicación, con el apoyo de artistas y celebridades. Hasta el año 2002 esta organización no gubernamental canalizó una importante cantidad de fondos federales para la EJA. De acuerdo con información divulgada por la entidad, entre 1997 y 2004 se atendió a 4,9 millones de alumnos en 2050 municipios, en asociación con 144 empresas y 209 ÍES. El costo por estudiante fue de 168 reales (US$ 61,70),6 recursos utilizados para otorgar subsidios a los instructores y a los coordinadores locales, para proporcionar a los alumnos almuerzos y textos escolares, y para financiar actividades de capacitación y evaluación (Alfabetizagao Solidaria, 2004).

En 2003, las nuevas autoridades que entraron en funciones en el Gobierno Federal decidieron, al inicio de su mandato, recobrar el liderazgo en las iniciativas emprendidas en esta área. Fue así como lanzaron el Programa Brasil Alfabetizado (PBA), con el objeto de eliminar el analfabetismo en 4 años, es decir a un ritmo más acelerado que el previsto en el Plan Nacional de Educación. Por medio de acuerdos, el PBA entrega apoyo financiero a agencias gubernamentales y no gubernamentales que ya cuentan con experiencia en alfabetización de adultos, de suerte que puedan ampliar su cobertura. En 2003, con una inversión de 175,5 millones de reales (US$ 59,9 millones), el Gobierno Federal transfirió fondos a los signatarios a razón de 15 reales (US$ 5,12) mensuales por alumno para financiar la remuneración de los monitores durante 6 meses, más otros 80 reales (US$ 27,32) para capacitar a cada uno de ellos. A las organizaciones que suscribieron acuerdos se les asignó la responsabilidad de invertir, según su criterio y sus posibilidades, los restantes recursos que fueran necesarios. Este año se atendió a 1,96 millones de alumnos.

En 2004, el Ministerio de Educación fue reestructurado y el Programa Brasil Alfabetizado (PBA) fue transferido a una nueva Secretaría (Secretaria de Educagáo Continuada, Alfabetízagáo e Díversídade - SECAD), creada especialmente para promover la educación permanente, la alfabetización y la diversidad. Con el objetivo más amplio de combatir la exclusión y la desigualdad, la SECAD ha comenzado a coordinar actividades de alfabetización y de educación de adultos, integrándolas en programas de educación rural, educación ambiental, educación de pueblos indígenas y diversidad etno-racial.

Durante ese año se introdujeron algunas modificaciones en el PBA: el período máximo de alfabetización fue ampliado de 6 a 8 meses y, para no desalentar la formación de pequeños grupos —necesarios para atender las demandas de zonas rurales y de barrios de tugurios—, se aplicó un nuevo criterio para calcular la remuneración de los monitores: un sueldo base de 120 reales (US$ 44,07), más 7 reales (US$ 2,57) mensuales por cada alumno. El costo de la capacitación de cada instructor, que subió a 120 reales (US$ 44,07), más el costo de estos cambios —destinados a optimizar los resultados—, se tradujo en una leve disminución en la cantidad de alumnos beneficiados en 2004: 1,81 millones, con un total de 168 millones de reales (US$ 61,7 millones) invertidos por el Gobierno Federal en los acuerdos. No se dispone de datos que permitan estimar el monto invertido por los demás socios del PBA, pero si sólo se tiene en cuenta la inversión del Gobierno Federal, el costo máximo por alumno —considerando una media de 20 alumnos por clase— fue de 94 reales (US$ 32,10) en 2003, y de 110 reales (US$ 40,40) en 2004.

En 2004 el PBA también aumentó el grado de participación de los gobiernos de estados y municipios en las asociaciones, por lo que la participación de las ONG dejó de ser mayoritaria (Gráfico 4). Es importante notar que en 2004 el 55,9 % de la atención prestada por el sector no gubernamental estuvo a cargo de sólo 3 ONG: Alfabe-tizagao Solidaria, Servigo Social da Industria (SESI), y la filial brasileña de Alfalit, una organización cristiana internacional. Para 2005 los administradores del PBA planean descentralizar el programa, ampliando el grado de participación y autonomía de los gobiernos subnacionales.

La creación de la SECAD ha favorecido la integración de políticas de alfabetización y EJA. Con el fin de satisfacer la demanda de educación permanente generada por el PBA, en 2004 la SECAD invirtió 420 millones de reales (US$ 154,41 millones) por medio de acuerdos suscritos con estados y municipios en orden a fortalecer y ampliar sus redes de EJA.

Con ejemplos como el MOVA, Alfabetízagao Solidaría y el PBA resulta evidente que el modelo de asociaciones se ha logrado imponer como estrategia preferencial para encarar el problema del analfabetismo en un país con las dimensiones de Brasil. Por otra parte, también queda demostrado que el amplio concepto de asociación puede llevar implícitas políticas con diferentes alcances en cuanto a la naturaleza pública de esas medidas y al problema de la preponderancia del nivel central por sobre el local. En primer lugar, puesto que el analfabetismo afecta en mayor medida a los sectores sociales más desfavorecidos y a las regiones más pobres, resulta fundamental que las autoridades públicas y su administración central inviertan un monto suficiente, que permita compensar la falta de recursos en las zonas con mayor indigencia. A su vez, las autoridades públicas subnacionales o locales deben contar con mayores capacidades para poner en práctica medidas consideradas propias de cada contexto. En muchos casos los gobiernos locales requieren asistencia técnica, pero es importante que participen en la administración del programa de alfabetización y se organicen para ofrecer un programa de continuación de estudios. La participación de la sociedad civil es, sin duda, bien acogida, tanto porque complementa los esfuerzos de los estados como porque supone un incentivo para la participación y para el control de la sociedad civil sobre las políticas públicas. Los ejemplos brasileños que acaban de describirse demuestran que, en los programas nacionales a gran escala se tiende a privilegiar a las organizaciones más grandes, vinculadas a empresas e iglesias. Si la alfabetización es concebida como una manera de empoderar a los sectores sociales menos favorecidos, también es preciso establecer como meta la participación y el empoderamiento de las organizaciones basadas en la comunidad La comparación entre los modelos del MOVA y del PBA sugiere que las oportunidades de las organizaciones basadas en la comunidad aumentan cuando los gobiernos locales actúan como intermediarios en este proceso.

Gráfico 4: Distribución de alumnos beneficiados por el Programa Brasil Alfabetizado, según el tipo de organización signataria (2003-2004)

Fuente: Henriques (2005)

Una reciente investigación efectuada en Brasil confirma que desde la década de 1990 se ha observado un significativo aumento en la cantidad de ONG autorizadas, especialmente aquellas dedicadas a la promoción y defensa de los derechos (IBGE, 2004). Se trata de un recurso social muy valioso que no puede desperdiciarse. Aun así, el eficaz empoderamiento de las organizaciones de la sociedad civil depende de la capacidad de los gobiernos para garantizar la rendición de cuentas respecto de los criterios y resultados de las asociaciones que llevan aparejado el traspaso de fondos públicos. Los gobiernos no pueden limitarse a transferir recursos, dejando de asumir la responsabilidad que les cabe en la gestión y evaluación de las políticas públicas.

Evaluación: el principal desafío para perfeccionar las políticas y prácticas

En la década de 1990, estudios realizados sobre la psicogénesis de la escritura (Ferreiro, 1986), al igual que investigaciones acerca de la alfabetización desde una perspectiva social (Street, 1984; Soares, 1998), dieron pie para que se criticaran las prácticas de alfabetización escolar basadas únicamente en métodos de identificación y asociación de grafemas y fonemas. Se han difundido propuestas en las que se valorizan tanto el diagnóstico como la expansión de las hipótesis y los conocimientos previos de los alumnos sobre el sistema de escritura. También se comenzó a dar importancia al uso de textos de diversos géneros que pudieran ofrecer experiencias de vida y reflexiones sobre los usos sociales de la escritura. Sugerencias de esta naturaleza fueron incorporadas en algunos principios de educación popular de inspiración freireana que, desde la década de 1960, han propuesto la alfabetización como medio para que los adultos adquieran conciencia de los problemas sociales y se empeñen en superarlos. Paralelamente a lo anterior, las propuestas de alfabetización basadas en métodos tradicionales han seguido siendo renovadas.

Hoy en día, algunos programas adoptan una determinada propuesta metodológica y otros no lo hacen; en algunos casos se emplean los textos escolares; en otros aquellos son reemplazados por materiales que elaboran los propios instructores. Con todo, si bien los principios y las orientaciones metodológicas quedan establecidos en los programas de alfabetización, resulta muy difícil determinar si se ponen en práctica efectivamente. Los acalorados debates con respecto a cuál sería el mejor método, a cuánto tiempo se requiere para que tenga lugar la alfabetización inicial, o a cuál sería su repercusión individual y social, carecen de evidencias empíricas con una validez suficientemente amplia en las cuales basar una opinión unánime y la toma de decisiones. Las investigaciones académicas sobre este tema se restringen normalmente a estudios de casos realizados por agentes directamente comprometidos en las iniciativas (Haddad, 2002), cuyos resultados son comúnmente difíciles de generalizar pese a que en efecto proporcionan elementos que permiten llevar a cabo investigaciones de gran alcance y a mayor escala. La práctica de evaluar programas es muy incipiente en Brasil, lo cual supone uno de los principales obstáculos que es preciso superar si se desea perfeccionar las políticas y prácticas de alfabetización.

Recordando las experiencias obtenidas en los programas de alfabetización descritos en la sección anterior es posible esbozar las medidas que se han adoptado en Brasil con miras a ese fin. En lo referente al MOVA cabe reconocer que la falta de preocupación al elaborar y difundir los resultados de las evaluaciones constituye un punto débil que, si se refuerza, permitiría consolidar estas experiencias como modelo de políticas públicas de alfabetización.

Alfabetizagao Solidaria realizó muchos progresos en esta área proponiendo, desde su creación, un sistema de evaluación que registra, en cada módulo, la etapa de aprendizaje inicial y final para cada alumno, sobre la base de criterios tales como conocimiento del alfabeto; capacidad para leer o escribir palabras, oraciones y textos sencillos. A partir del año 2000 también comenzaron a distinguir aptitudes relacionadas con la oralidad y las matemáticas. La información la proporcionan los instructores, y es recopilada y analizada por las ÍES y por el programa de coordinación que publica informes periódicos. Sobre la base de estos documentos lo que se determina es que cuando los alumnos comienzan a aprender dominan varios niveles de esas capacidades; luego realizan progresos a lo largo del curso, pero al final de las clases impartidas en 1998 y 2000 sólo una minoría que bordeó el 18% a 27% fue capaz de leer y escribir textos breves (Programa Alfabetizagao Solidaria, 1999; Klein, 2000; y Janeiro, 2002). Ante estos resultados, Alfabetizagao Solidaria sostiene que su principal objetivo es movilizar a jóvenes y adultos para que logren aprender, e incentivar a los municipios para que ofrezcan programas de educación permanente. Con respecto a los estudios complementarios, Alfabetizagao Solidaria ha mencionado, como una muestra de los resultados de los programas, una disminución en los indicadores de analfabetismo en los municipios que han sido atendidos, un aumento en la oferta de programas de EJA, al igual que un mayor grado de participación en actividades comunitarias (Janeiro, 2002). No obstante, una evaluación independiente efectuada por el Tribunal de Cuentas Federal no fue tan optimista al juzgar la capacidad que tendría el programa para promover la continuidad de los estudios, y sugirió que el período de alfabetización debería ampliarse para perfeccionar el empleo de monitores capacitados y el uso de materiales didácticos, como también para disminuir el problema de la repetición de matrículas (Tribunal de Contas da Uniáo, 2002). A pesar de que no está permitido formalmente, muchos alumnos son matriculados más de una vez, lo cual distorsiona los datos relativos a la cantidad de beneficiarios del programa.

Desde su lanzamiento, el PBA ha adoptado el empadronamiento regular de todos los participantes como un procedimiento habitual. Los datos personales de los alumnos son recopilados por las organizaciones signatarias y reunidos por el Gobierno Federal en una plataforma computarizada. Este procedimiento permite controlar la duplicidad en las matrículas, además de proporcionar una base inicial para realizar un seguimiento posterior de los alumnos que concluyen el programa, y al mismo tiempo ofrece la posibilidad de establecer enlaces con otros programas sociales. Durante todo el año 2004 el PBA estuvo elaborando una amplia propuesta de evaluación que considera varios aspectos políticos. Dispone el uso de la recopilación de datos, que permitiría analizar en qué medida la inversión en el programa complementa, estimula o sustituye la inversión en otros niveles de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Con este objetivo en mente se ha emprendido un mapeo nacional de todas las iniciativas orientadas a la alfabetización de adultos en el país. El plan de evaluación pretende utilizar metodologías con validez científica que permiten identificar los resultados y efectos a largo plazo, aislando la contribución del programa a los cambios observados. Su intención es, asimismo, reunir evidencias que validen las decisiones respecto de las estrategias políticas y pedagógicas más adecuadas para optimizar los resultados. Con miras a este fin se están elaborando instrumentos estandarizados para evaluar cognitivamente grupos de muestreo de alumnos al principio y al final del proceso, además de cuestionarios que se aplicarían durante la permanencia de aquellos en el programa y en fechas posteriores. También se recopilará información de grupos de personas que no participan en el programa, y se espera que sea posible constituir grupos aleatorios para tratamiento y control.

Pese a que se trata de un plan ambicioso, incluso si sólo se logra poner en práctica parcialmente representará un avance significativo. Es una lástima que las primeras medidas orientadas a su implementación sólo se adoptaron a comienzos de 2005, dos años después de lanzado el programa, y cuando ya se había atendido a más de 3 millones de personas y se había invertido un monto superior a 300 millones de reales. Tal vez la elección de propuestas más pragmáticas, que ofrecieran información más inmediata y que pudieran ser complementadas gradualmente, respondería de manera más adecuada a la urgente necesidad de crear una cultura de evaluación de las políticas públicas en Brasil.

Financiación de la alfabetización para todos

A fines de la década de 1990, el gasto público brasileño en educación correspondía a un 4,3% del PIB, proporción similar a la de países como Argentina, Chile y Paraguay. Con todo, el valor del PIB per cápita en Brasil es muy inferior, y en 1999 el gasto por alumno en la enseñanza primaria en ese país representaba menos de la mitad del efectuado por Argentina y Chile (INEP, 2003a). Al aprobar el Plan Nacional de Educación en 2001, la autoridad legislativa incluyó un artículo que dispone la expansión progresiva del gasto público en educación hasta el año 2011, cuando debería alcanzar el 7 % del PIB. Desgraciadamente el Ejecutivo vetó este artículo, y el Plan que se está aplicando en la actualidad no prevé fuentes de financiación que garanticen el cumplimiento de sus objetivos, lo cual ha comprometido su coherencia política.

La alfabetización de adultos y la EJA se ven particularmente afectadas por la insuficiencia de fondos. La ayuda internacional en esta área es prácticamente inexpresiva con respecto a Brasil. Datos de 1995 indican que la EJA correspondía al 1,4% del gasto público en educación, considerando las tres esferas de gobierno (Abraháo y Fernandez, 1999). Según la misma fuente, ese año el Gobierno Federal fue responsable del 9,2 % del gasto en EJA, mientras que los estados y municipios se hicieron cargo del 62,3% y del 28,4%, respectivamente. En cuanto a períodos más recientes no disponemos de datos que nos permitan estimar la totalidad de fondos públicos invertidos en EJA en Brasil, un problema que se suma a una insuficiencia aun mayor de información acerca de la inversión no gubernamental en este sector.

No obstante, es un hecho que a partir de 1996 Brasil adoptó un sistema para distribuir los fondos públicos destinados a la enseñanza primaria, el cual limitaba la inversión en EJA de los estados y municipios, los principales proveedores de este tipo de educación. Se trata del Fondo para el Desarrollo de la Enseñanza Primaria y Valorización del Magisterio (Fundo de Manutengáo e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizagáo do Magisterio - FUNDEF), un mecanismo que sugiere proteger la inversión en educación primaria y reducir las disparidades de los servicios educacionales prestados por estados y municipios más pobres y más ricos. Los estados y municipios están obligados a recabar la mayor parte de sus recursos destinados a la educación en fondos estatales que más tarde son redistribuidos según la cantidad de alumnos que cada uno tiene matriculados en la enseñanza primaria. El papel del Gobierno Federal consiste en complementar los fondos de los estados que no alcanzan un valor mínimo —establecido por ley— que debe gastarse en cada alumno. En la formulación del FUNDEF aprobada originalmente por el Congreso Nacional, la EJA podía beneficiarse de los recursos de este fondo. Sin embargo, un veto emitido por el Ejecutivo terminó por excluir la EJA del FUNDEF. Esta medida disuadió a los estados y a los municipios de invertir en educación de adultos y explica, en parte, por qué en los estados más pobres, que reciben fondos complementarios del FUNDEF, existe una cantidad tan grande de alumnos mayores de 14 años matriculados en el sistema de educación regular.

En un intento por compensar esta situación, el Gobierno Federal ha estado manteniendo desde 2001 un programa para transferir fondos destinados a los 14 estados más pobres de Norte y del Nordeste, y a 398 municipios con un bajo IDH, que reciben montos proporcionales al número de alumnos matriculados que mantienen en la EJA. Este programa ha entrañado un aumento de más de 500% en el presupuesto federal asignado a este tipo de educación, y ha estado fomentando la expansión de la oferta de EJA en estas regiones, pero hasta ahora resulta muy insuficiente para responder a la demanda.

Desde 2003 el Ministerio de Educación ha estado negociando con los gobiernos de estados y municipios la creación de un fondo (el Fondo para el Desarrollo de la Educación Básica - FUNDEB) que incluiría todos los niveles de educación básica y EJA. La Campaña Nacional por el Derecho a la Educación establece que esos valores mínimos que se gastan por alumno deben corresponder a las verdaderas necesidades de cada nivel y tipo de educación. En este sentido resulta fundamental elevar el monto de fondos públicos destinados a la educación.

Los impedimentos que el Ejecutivo ha interpuesto a los esfuerzos legislativos por ampliar la inversión pública en educación se corresponden con las políticas económicas adoptadas por los últimos gobiernos federales. Siguiendo la recomendación del Fondo Monetario Internacional, el país ha estado generando anualmente un superávit mayor al 4% del PIB, para saldar la deuda pública interna y externa (un porcentaje cercano al que se gasta anualmente para financiar la totalidad de la educación pública en el país). Mientras no se analice seria y cuidadosamente el efecto vinculante de esta política económica, no será posible alcanzar los objetivos educacionales para la educación regular e, incluso menos, aquellos relacionados con educación y alfabetización de jóvenes y adultos. La Campaña Nacional por el Derecho a la Educación le exige al Congreso Nacional que remueva el veto presidencial al artículo del Plan Nacional de Educación que dispone el aumento del gasto público en educación a 7% del PIB en 2011.

Conclusión

A lo largo de las últimas décadas Brasil ha conseguido realizar importantes progresos en la tarea de alfabetizar a su población. Prácticamente todos los niños y niñas tienen acceso a la escolaridad, y las oportunidades educacionales para jóvenes y adultos también están aumentando, aunque a un ritmo más lento. La descentralización, lo mismo que las asociaciones entre gobiernos locales y la sociedad civil, otorgan una nueva dimensión a los programas de alfabetización, los cuales de este modo pueden responder más adecuadamente a los intereses y necesidades de las comunidades. El hecho de que estos programas reconozcan que la alfabetización es un proceso a largo plazo asociado a la escolaridad, podría estimular una expansión más acelerada de la oferta de educación para jóvenes y adultos.

Si bien podemos observar avances, aún persisten algunos desafíos. Las disparidades sociales y regionales en el país continúan manifestándose en un acceso desigual a la alfabetización: los más altos indicadores de analfabetismo se concentran en los grupos sociales y las regiones más pobres. Resulta alarmante que el analfabetismo aún predomine en la población afrodescendiente, con la cual el país tiene una deuda histórica. Si los problemas de financiación de la EJA y las deficiencias del sistema escolar regular continúan invariables, el país probablemente no conseguirá alcanzar los objetivos de su Plan Nacional de Educación para el año 2011. Por último, la interrelación de las políticas educacionales con las políticas destinadas a combatir la pobreza, al igual que una distribución más equitativa de la riqueza, constituyen la condición fundamental para que la población en su conjunto aproveche efectivamente las posibilidades de desarrollo humano y social que la alfabetización ofrece en todos los ámbitos de la vida.

Notas

1 En las primeras décadas del siglo 20, el censo consideraba alfabetizada a una persona que declaraba saber leer y escribir; en 1950, el IBGE adoptó una definición más precisa, considerando alfabetizada a una persona capaz, de leer y escribir un mensaje sencillo en un idioma que ella conozca, y excluyendo a quienes sólo saben firmar con su nombre. Desde entonces esta definición se ha mantenido con leves variaciones (Ferraro, 2002). En el informe del censo de 2000 se incluye la siguiente explicación: «Se consideró alfabetizada a una persona capaz de leer y escribir un mensaje sencillo en un idioma conocido. Quienes habían aprendido a leer y escribir, pero habían olvidado cómo hacerlo, y quienes sólo sabían firmar con su nombre fueron considerados analfabetos» (IBGE, 2003, p. 32). De acuerdo con Ferraro (2002), la regularidad en la disminución de las tasas de analfabetismo durante el siglo 20 sugiere que estos cambios en la definición no afectaron mayormente la comparabilidad de los datos.

2 Por eso los países desarrollados emplean el 8o y el 9o años como umbral para la alfabetización funcional. Soares (1992), Hillerich (1978), al igual que Newman y Beverstock (1990), sostienen que es arbitrario definir la alfabetización sobre la base de una determinada cantidad de años escolares.

3 El SAEB lleva a cabo evaluaciones sobre «Matemáticas» y «Portugués». Sin embargo, la última evaluación se concentra en las aptitudes de lectura (no se evalúan la gramática y la oralidad). Por eso diferentes autores (incluso los investigadores que realizan la evaluación) consideran los resultados de la prueba de «Portugués» del SAEB como indicador de niveles de aptitudes de lectura y escritura. Véase, por ejemplo, Bonamino, Coscarelli y Franco (2002), e INEP (2003a).

4 El índice de Desarrollo Humano (IDH) de los estados brasileños, dado a conocer por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo e IPEA (PNUD & IPEA, 2003), puede dar una idea sobre las desigualdades regionales en Brasil; el IDH a nivel municipal de los 7 estados de la región Norte varía desde 0,697 (Acre) hasta 0,753 (Amapá); entre los 9 estados de la región del Nordeste, desde 0,636 (Maranháo hasta 0,705 (Pernambuco y Rio Grande do Norte); entre los 4 estados de la región del Sudeste desde 0,765 (Espirito Santo) hasta 0,820 (Sao Paulo); entre los 3 estados de la región Sur desde 0,787 (Paraná) hasta 0,822 (Santa Catarina); y entre los 3 estados y el Distrito Federal de la región Centro-Oeste desde 0,773 (Mato Grosso) hasta 0,844 (Distrito Federal).

5 La historia de la transformación de los conceptos de alfabetización en Brasil es analizada por Soares(1998).

6 Las conversiones a dólares estadounidenses (US$) fueron calculadas considerando los tipos de cambio medios para ese año.

Referencias

ABRAHÁO, Jorge & FERNANDES, Maria Alice (1999). Sistema de Informagóes sobre os gastos públicos da área de Educagáo - SIGPE: Diagnóstico para 1995. Texto para discussáo n. 674. Brasilia: IPEA - Instituto de Pesquisa Económica Aplicada.

ALFABETIZACÁO SOLIDARIA (2004). Trajetória 2004 - 8 anos: Responsabilidade e inclusáo social. Brasilia: Alfabetizacáo Solidaria.

ARAÚJO, Carlos Henrique & LUZIO, Nildo (2003). Saeb e eqüidade. Boletim do Salto para o Futuro. Saeb: inclusáo pela qualidade. Rio de Janeiro: Secretaria de Educagáo a Distancia do Mec/TVE.

BATISTA, Antonio A.G. e RIBEIRO, Vera M. (2005). Cultura escrita no Brasil: modos e condicóes de insercáo. Educagáo e Realidade - número especial «letramento». (en prensa).

BEISIEGEL, Celso (1974). Estado e educagáo popular, um estudo sobre a educagáo de adultos. Sao Paulo: Pioneira.

BONAMINO, A., COSCARELLI, C. e FRANCO, C. (2002) Avaliacáo e letramento: concepcóes de aluno letrado subjacentes ao SAEB e ao PISA. Educagáo e Sociedade, v.23, n. 81, p 91-114, diciembre.

CORREA, Arlindo (1973). Mobral: Realizacóes e perspectivas. Revista Educagáo, n. 2, vol. 7.

DI PIERRO (2003). Analfabetismo e alfabetizagáo: desafios do Programa Brasil Alfabetizado. Sao Paulo: Acáo Educativa.

DI PIERRO, Maria Clara & GRACIANO, Mariángela (2003). A educagáo de jovens e adultos no Brasil: Informe apresentado á Oficina Regional da UNESCO para América Latina y Caribe. Sao Paulo: Acáo Educativa.

DI PIERRO, Maria Clara (2001). Descentralizacáo, focalizacáo e parceria: urna analise das tendencias ñas políticas publicas de educagáo de jovens e adultos. Educagáo e Pesquisa, Sao Paulo, v. 27, n. 2, p.321-337, julio/diciembre.

FERRARO, Alceu (2002). Alfabetismo e níveis de letramento no Brasil: o que dizem os Censos? Educagáo e Sociedade, v.23, n. 81, p 21-47, diciembre.

FERREIRO, Emilia & TEREROSKY, Ana (1986). Psicogénese da língua escrita. Porto Alegre: Artes Médicas.

FONSECA, Maria Conceigáo Ferreira (org.) (2004). Letramento no Brasil: habilidades matemáticas. Sao Paulo: Global.

HADDAD, Sergio et al. (2002). Educagáo de Jovens e Adultos no Brasil (1986-1998). Serie Estado do Conhecimento no 8. Brasilia: MEC/INEP/COMPED.

HILLERICH, R.L. (1978) Toword an Assessable Definition of Literacy. In: CHAPMAN, L.J., CZERNIEWSKA, P. (Eds.). Reading: from Process to Practice. London and Henley: Routledge & Kegan Pau in association with the Open University.

HENRIQUES, Ricardo (2001). Desigualdade racial no Brasil: Evolugáo das condigóes de vida na década de 90. Textos para discussáo n. 807. Rio de Janeiro: IPEA - Instituo de Pesquisa Económica Aplicada.

HENRIQUES, Ricardo (2005). Oficina I: Avaliagáo do Programa Brasil Alfabetizado. Brasilia: Secretaria de Educagáo Continuada, Alfabetizagáo e Diversidade / MEC.

IBGE (2001). Síntese dos indicadores sociais 2000. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística.

IBGE (2003). Censo Demográfico 2000; Educagáo: Resultados da Amostra. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística.

IBGE (2004). As fundagóes privadas e associagóes sem fins lucrativos no Brasil 2002. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística.

INEP (1999). Sinopse estatística da educagáo básica: Censo escolar 1998. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira/ MEC.

INEP (2003a). The challenge of quality education for all: Education in Brazil - 1990- 2000. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira/MEC.

INEP (2003b). Mapa do analfabetismo no Brasil. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira/ MEC.

INEP (2003c). Sinopse estatística da educagáo básica: Censo escolar 2002. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira/ MEC.

INEP (2004). Resultados do SAEB 2003 Brasil: Versáo Preliminar. Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira / MEC.

INEP(2005) Sinopse estatística da educagáo básica: 2000 - 2001 - 2003 e Censo escolar2004. www.inep.gov.br, jan, 14th.

INSTITUTO Paulo Montenegro, Ação Educativa (2004). Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional - um diagnóstico para a inclusáo social pela educagáo. Instituto Paulo Montenegro / Agáo Educativa: Sao Paulo.

INSTITUTO Paulo Montenegro, Agáo Educativa (2004). Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional - conhecimentos matemáticos. Instituto Paulo Montenegro / Agáo Educativa: Sao Paulo.

JANEIRO, Cássia (2002). Programa Alfabetizagáo Solidaria: aumento de matrículas na Educagáo de Jovens e Adultos - Censo Escolar 2000-2001, resultados comprovados pelo IBGE, impacto nos municipios e ñas instituigóes parceiras, avaliagáo do módulo VIII. Brasilia PAS.

KLEIN, Lygia et al (2000). Programa Alfabetizagáo Solidaria : perfil dos alunos, impacto em 23 municipios do Projeto Piloto, avaliagáo do módulo Vil. Brasilia, PAS,. MOVA Brasil (2004). MOVA em Movimento. Sao Paulo: Instituto Paulo Freiré, Agáo Educativa.

NEWMAN, A.R, BEVERSTOCK, C. (1990). Adult Literacy: Context & Challenges. Newark, DE and Bloomington, In: International Reading Association and ERIC, Clearing House on Reading and Communication Skills.

PNUD (2003). Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil. IPEA / Fundacáo Joáo Pinheiro / PNUD. Datábase www.pnud.org.br/atlas/instalacao/index.php , march, 22th, 2005

PONTUAL, Pedro (1995). Desafios pedagógicos na Construgáo de urna relagáo de parceria entre movimentos populares e o governo municipal da cidade de Sao Paulo na gestáo Luiza Erundina: A experiencia MOVA - SP 1989-1992. Sao Paulo: PUC.

PROGRAMA Alfabetizacáo Solidaria. Alfabetizacáo Solidaria: avaliacáo final: segundo semestre de 1998. Brasilia: Programa Alfabetizacáo Solidaria, 1999.

RIBEIRO, Vera Masagáo (org.) (2003). Letramento no Brasil. Sao Paulo: Global.

SECAD/MEC (2005) Analfabetos e Alfabetizacáo de adultos (PNAD 1992-2003). Brasilia: Secretaria de Educacáo Continuada, Alfabetizacáo e Diversidade / MEC.

SOARES, Magda B. (1992). Literacy Assessment and its implications for Statistical Measurement. Paris: Unesco.

SOARES, Magda B. (1998). Letramento: um tema em tres géneros. Belo Horizonte: Ceale: Auténtica.

STREET, Brian (1984). Literacy in theory and practice. Cambridge: Cambridge Uni-versity.

TRIBUNAL de Contas da Uniáo (2002). Relatório de auditoria Operacional. Programa Educacáo de Jovens e Adultos - Alfabetizagáo Solidaria. Brasilia: TCU.

UNESCO (1978). Recommendation concerning the International Standartization of Educational Statistics. Paris: UNESCO.

WAGNER, Daniel (1999). Literacy skill retention. In: WAGNER, Daniel; VENESKY, Richard & STREET, Brien. Literacy: An international handbook. Colorado: Westiew.