Yoko Arai

En Japón se puede observar un incremento brusco de la privatización en el ámbito de la formación de adultos. Lo que empezó lentamente en la década de los setenta, a partir del 2003 se fue acelerando hacia arriba. ¿Dónde se encuentran las razones de semejante política educativa, y sobre todo cuáles son sus consecuencias? El reporte es de Joko Arai. Joko Arai es Profesora en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Hosei en Tokio, Japón.

Las políticas recientes de financiamiento no estatal1 de la educación de adultos en Japón

El reciente financiamiento no estatal de la educación de adultos en Japón

El financiamiento no estatal de la educación de adultos en Japón empezó en la década de los setenta con el propósito de «racionalizar» la administración. Pero el número de casos era pequeño y las

organizaciones que lo hacían posible pertenecían exclusivamente al tercer sector, «sin fines de lucro» u organizaciones comunitarias.2 Pero después de la promulgación de la Ley de Autonomías Locales y de la concesión por parte del Ministerio de Educación y Ciencia, en enero de 2005, algunos gobiernos municipales empezaron a obtener financiación no estatal, el año 2006, para la gestión de algunas instituciones públicas de educación de adultos a partir de instancias privadas que sí tienen fines de lucro. Recientemente ha empezado a crecer el número de casos de financiación no estatal en la educación de adultos.3

Razones

Hay dos razones para la reciente financiación no estatal de la educación de adultos. Una es la crisis de las finanzas municipales generada por las políticas de descentralización del Gobierno central con la promulgación en 1995 de la Ley de Descentralización. El Gobierno lanzó su política de descentralización con el fin de reducir el gasto público nacional. Argumentó también que se trataba de una medida «democrática» para la transferencia de la responsabilidad de muchas áreas de la administración al gobierno local. Pero en los hechos lo que hizo el Gobierno central fue interferir en el manejo financiero de los municipios, afirmando que la medida derivaría en apoyo de los mismos una vez que se hubiera reducido el apoyo financiero central mediante la introducción de una desregulación de carácter general. Debido a la necesidad que tenían de reducir sus propios gastos financieros, y de acuerdo con las instrucciones del Gobierno central,

los gobiernos municipales tuvieron que introducir políticas de finan-ciamiento no estatal en muchos campos, entre ellos la educación de adultos.4

La otra razón es la incorporación de corporaciones privadas al mercado de la educación de adultos y del aprendizaje de por vida. Éste es el resultado de la Ley de Promoción del Aprendizaje de Por Vida, promulgada en 1990. Dicha ley iba dirigida al Ministerio de Educación, al Ministerio de Comercio Internacional e Industria, y a los gobiernos prefecturales. Pero como resultado de la crisis financiera y de las instrucciones impartidas por el Gobierno central, lo que hizo fue estimular a los gobiernos municipales a que trasladaran la financiación de sus servicios de educación de adultos a organizaciones de la sociedad civil, y a que no proporcionaran ninguna ayuda salvo cierta financiación contractual.

Resultados de la reciente financiación no estatal de la educación de adultos

División de la educación de adultos

Podemos ver los resultados de estas políticas de desestatización de la financiación en dos niveles. Pese a que los gobiernos han trasladado hacia fuera cierta proporción de la educación de adultos, han seguido reteniendo para sí algunos tipos de educación de adultos, como por ejemplo la educación familiar, la educación de adultos relacionada con la participación en la comunidad, etcétera. También se suele incluir la educación profesional, si bien en Japón no se la llama educación de adultos. De manera que la educación de adultos ha sido separada en dos áreas por los gobiernos: una pública y otra privada.

Introducción de controles externos en la educación y el aprendizaje de adultos

Dicha división ha dado también como resultado la introducción de controles externos en la educación y el aprendizaje de adultos.

En el área que el gobierno ha retenido para sí, las actividades tienden a centrarse en objetivos específicos, aparte del amplio enfoque humanístico y sintético. Los gobiernos utilizan directamente la educación de adultos para fines administrativos, y a veces trasladan la educación de adultos de su departamento educativo a otros, como el de asuntos comunitarios. Por lo general el personal dedicado a la educación de adultos se ve compelido a adaptar sus prácticas a otros propósitos diferentes del educativo, a pesar de su deseo genuino de llevar a cabo educación de adultos.5 En esos casos el control político que ejercen tanto el gobierno nacional como el local influye fácilmente en la práctica de la educación de adultos. La voluntad decidida que recientemente muestra el gobierno de ejercer control está a la vista tanto en la enmienda del año 2000 a la Ley Social de Educación como en la revisión total que se hizo en Japón el año 2006 de la Ley Fundamental de Educación.6 Esta tendencia política en el nivel nacional ha influido ya, y va seguir influyendo cada vez más, en las políticas de los gobiernos municipales a través de la financiación no estatal de la educación de adultos en el área pública.

En el área abandonada por el gobierno, la práctica tiende a ser controlada más por los mecanismos de mercado. Las organizaciones que

proporcionan servicios de educación de adultos están sometidas por lo general a las fuerzas del mercado, incluso en lo que se refiere a financiación no estatal, debido a que normalmente los gobiernos no asignan suficiente dinero para contratos. Normalmente los gobiernos locales desean satisfacer a quienes residen en el lugar, y por lo tanto monitorean las actividades financiadas desde fuera. Pero sólo lo hacen a distancia, verificando cosas como la cantidad de servicios prestados o el número de participantes, tal como lo hacen los mecanismos del mercado. En consecuencia las organizaciones, en su gestión financiera, buscan la manera de reducir en la medida de lo posible tanto el número de educadores/as de adultos como sus niveles salariales. También exigen al personal de educación de adultos que sus actividades estén a tono con el mercado.

En esta situación, y debido a que las organizaciones que los emplean por lo general no están en condiciones de firmar contratos de largo plazo con financiación no estatal, la situación laboral del personal dedicado a la educación de adultos es muy inestable. Pueden contratarse en educación de adultos sin un control gubernamental directo, pero no podrán seguir en esos puestos de trabajo durante toda la vida a causa tanto de los bajos salarios como de la inestabilidad de sus empleadores. Más aún, no podrán esmerarse en una educación de calidad debido a la exigencia que se les hace de ajustarse a las fuerzas del mercado.7

Con la reducción de las facilidades públicas y del soporte público para actividades de aprendizaje, y sin un buen soporte educativo que la estimule a aprender por sí misma, la gente tiende a sentir que es natural pagar casi todos sus gastos de sus actividades de aprendizaje, y a pensar que éstos son bienes de consumo.

Cómo proteger la libertad del aprendizaje de adultos en un contexto de creciente financiación no estatal

Si nos fijamos en la historia de la educación de adultos en Japón después de la Segunda Guerra Mundial, vemos que los movimientos populares de educación de adultos han conducido a mejoras en el nivel profesional del personal que trabaja en educación de adultos. Ese personal, que normalmente disfrutaba de un empleo público estable, ha ido explorando la filosofía y los métodos de la educación de adultos viviendo y pensando juntamente con la gente en cada comunidad. Estas prácticas han ensanchado la base de los movimientos de educación de adultos.8 En comparación con este desarrollo histórico, las recientes políticas de financiamiento externo en Japón resultan peligrosas, hasta el punto de perder de vista la importancia que tiene en la educación de adultos el personal y su libertad de práctica.

Tenemos que apoyar públicamente la educación de adultos para que sea más fuerte, incluso bajo políticas de financiamiento no estatal. Para lograrlo tenemos que trabajar en dos dimensiones. Una es el campo de la financiación de la educación de adultos, la otra es el

sistema de reclutamiento y capacitación del personal para la educación de adultos.

Políticas financieras - filosofía y regulaciones

En términos de políticas financieras, tenemos que exigir de los gobiernos presupuestos más adecuados para educación de adultos, y eso en todos los niveles, desde el municipal hasta el nacional. Para conseguirlo tenemos que explicar, tanto a la población como al Gobierno, la importancia que tiene la educación de adultos en la vida de la gente, sin tener en cuenta los mecanismos del mercado ni la ideología global de la economía competitiva. También necesitamos proponer formas concretas para el aprovechamiento de ese presupuesto, y monitorearlas. Con o sin financiamiento ajeno al Estado, necesitamos pedirles a los gobiernos que introduzcan y refuercen una regulación más precisa, y podemos participar en la creación de ese marco regulatorio con el fin de conseguir una buena calidad en la educación de adultos. Además las organizaciones que desean emprender educación de adultos para colaborar con el gobierno, necesitan establecer redes entre ellas mismas, con la misma modalidad de un sindicato, como también con los/as estudiantes y la población en general, con el fin de poner en marcha un movimiento que pueda regular la calidad de la educación de adultos. Sólo entonces estarán en condiciones de aprovechar la mencionada regulación en permanente negociación con el gobierno.9

Sistema de reclutamiento y formación del personal de educación de adultos

Si queremos que esta filosofía y este marco regulatorio se hagan realidad en la práctica, tenemos que prestar más atención al sistema. La

educación de adultos y la educación de por vida no pueden desarrollarse sin un debate dialéctico, no sólo entre los/as estudiantes, sino también entre estudiantes y educadores/as. Los educadores/as de adultos no son solamente las instancias que controlan el aprendizaje de una manera única, o las que proporcionan respuestas automáticas a las solicitudes de los/as estudiantes. Ellos/as procuran entender a la gente en la comunidad donde trabajan, así como identificar los problemas que hay en su comunidad, por lo general juntamente con sus alumnos/as. Procuran inventar actividades en que los/as estudiantes puedan pensar acerca de los mencionados problemas juntamente con ellos/as. De esas prácticas surgen a veces movimientos para la superación de esos problemas. Y es a través de un sistema de empleo estable que los educadores/as de adultos pueden percibir y continuar esas prácticas de buena calidad a la vez que pueden explorar vías para mejorarlas. La educación de adultos tiene que proporcionar posibilidades de empleo más estable, y el sistema en su conjunto necesita ser mejorado de manera que mantenga la buena voluntad del personal y su capacidad de explorar y llevar a cabo prácticas de buena calidad en educación de adultos.

Tenemos experiencia de unos pocos movimientos que pretendían mejorar las condiciones de trabajo y de empleo para el personal de educación de adultos entre la década de los sesenta y la de los noventa.10 Pero los mismos tuvieron lugar antes del reciente finan-ciamiento no estatal. Ahora tenemos que revisar tanto el sistema como las posibilidades de crear un buen sistema de empleo para la educación de adultos. Necesitamos considerar todas las actuales situaciones de empleo, como ser el empleo público permanente, los contratos temporales y de tiempo parcial, el empleo privado y así sucesivamente.

Notas

1 N.d.T: El texto original habla de financiamiento «externo» (Outsourcing), pero como en los países latinoamericanos dicho término se entiende como financiamiento procedente de afuera del país (lo que no parece ser el caso en Japón), se ha optado por traducir Outsourcing como financiamiento «no estatal», es decir procedente de instancias que no son los organismos públicos o gubernamentales.

2 Algunos municipios, como el de Kitakyushu·shi, financiaban la administración o los servicios de algunas instituciones de educación de adultos, como las bibliotecas y Kominkan (Kominkan es nuestra tradicional institución pública de educación de adultos en el nivel comunitario) apoyándose en el tercer sector. Hay otros municipios que financiaban su administración o sus servicios apoyándose en las organizaciones comunitarias. La introducción de este tipo de políticas se debió también a la misma razón de «racionalizar» la administración, en ocasiones con la falsa ideología de la descentralización. El número de estos municipios no era grande, y las organizaciones que emprendieron ese trabajo administrativo pertenecían exclusivamente a las que no tienen fines de lucro. Estas políticas permitían a los municipios reducir el número de su personal fijo en el campo de la educación de adultos.

3 Ver cuadro en el Anexo 1.

4 En 1997 el Gobierno introdujo unas «líneas maestras para la promoción de reformas administrativas en los municipios de cara a la descentralización y a una nueva era». También emitió en 2005 una versión modificada. Mediante esta nueva versión el Gobierno central exige a los gobiernos locales que se sujeten a las formas establecidas de gestión de las instituciones públicas, cambiando la fuente de financiación, de organizaciones públicas o semipúblicas, a organizaciones más bien privadas.

5 Por lo general los gobiernos tienden a recortar los costos de empleo con el fin de reducir el presupuesto del gobierno local. Para lograrlo, reducen el número de funcionarios públicos, o bien cambian las condiciones de trabajo, de empleos permanentes de tiempo completo a contratos temporales o de tiempo parcial. Normalmente mantienen una cantidad de personal estable en aquellas áreas cuya responsabilidad sigue en sus manos, pero no suelen respetar sus destrezas específicas orientadas a la educación de adultos. En las áreas que consideran de baja prioridad emplean trabajadores a tiempo parcial o con contrato civil.

6 Por ejemplo, la Ley Social de Educación abandonó la «ayuda sin control» y en algunos artículos de la versión corregida del año 2000 introdujo los términos «educación familiar» y «trabajo y actividades caritativas para los y las jóvenes». La «educación familiar» se menciona en por lo menos tres artículos. La revisión total de la Ley Fundamental de Educación realizada el 2006 introdujo también, entre los objetivos de la educación, los términos «educación familiar» y «amoral Estado y ala propia ciudad».   

7 Se ha llevado a cabo algunas reuniones y conferencias acerca de la financiación no estatal de la educación de adultos por parte de JAPSE (Japanese Association for Promoting Adult Education - Asociación japonesa para la promoción de la educación de adultos), JASSACE (Japanese Society for Study of Adult and Community Education - Sociedad japonesa para el estudio de la educación de adultos y la educación comunitaria) y la Sociedad Japonesa para el Estudio del Kominkan, etc. Tenemos ya unos pocos informes (por ejemplo la revista mensual Social Education Nº 610, agosto de 2006, presentaba este problema y aportaba informes de algunos casos). JAPSE publicó un folleto sobre este problema en agosto del 2006. Pero hasta ahora no hay un estudio de caso completo.

8 Con la proliferación de la «gestión urbana de las ciudades», a partir de la década de los ochenta muchos gobiernos locales han estado designando personal bajo contratos de corto plazo que nunca excedan los tres años. Alrededor de 1990 los gobiernos dejaron de pretender que el personal tuviera destrezas específicas en educación de adultos. Antes de eso lo normal era que requirieran que el personal comprometido en educación de adultos tuviera alguna calificación en educación de adultos o en educación social. Estos especialistas estaban en condiciones de permanecer en cargos de educación de adultos por más de diez años, si así lo querían. A partir de la década de los sesenta algunos municipios contrataban personal específicamente para la gestión de educación de adultos, siguiendo la enmienda de la Ley de Educación Social de los años cincuenta; se empezó a designar otro tipo de personal como resultado de los movimientos locales de educación de adultos y de las acciones de los movimientos políticos en la década de los setenta, e incluso al final de la década de los ochenta. Pero ahora el número de esos municipios es mucho menor. Normalmente ese personal específico continuó comprometido con la educación de adultos, explorando su práctica durante muchos años. Pero en algunos casos fueron injustamente transferidos, lo que dio lugar a protestas. Ver anexo 2.

9 Esta idea proviene del movimiento de agencias comunitarias, que cuenta con el apoyo de los sindicatos, en Ontario, Canadá. Esta red ha presentado propuestas al Gobierno para el trabajo comunitario en general, y en particular para lo que se refiere a métodos de financiación. Ver el documento «BuildingStrong Community. A callto reinvestin Ontario's nonprofit social services — La construcción de una comunidad fuerte. Una llamada a reinvertir en servicios sociales sin fines de lucro en Ontario», enero de 2004. La información sobre este movimiento proviene del grupo programático de trabajadores comunitarios del George Blown College, de Toronto.

10 Ver anexo 2.

Anexo 1

Número de instituciones clasificadas según el tipo de organización acogida

Clasificación Total Komingan (inclusive instituciones similares) LibreríasMuseos

Institu-
ciones similares a museos

Instituciones educa-
cionales para gente joven
Institu-
ciones para la educación de mujeres
Institu-
ciones de apoyo dela counidad
Salas cultu-
rales
Instituciones públicas (pero en lo que a instituciones de apoyo deportivo se refiere, la cifra se refiere al número de organizaciones) 56,11118,173
2,955
667 3,356 1,320
91
27,800 1,749
Total8,005
672 54
93
559
221
14
5,766
626
Proporción de las instituciones afiliadas en relación con el total de las instituciones públicas14,3%3,7%1,8%3,9%16,7%15,4%20,7%35,8%
 
Prefecturas-
-
-
-
-
-
-
-
-
Municipalidades2681 2
-
3514
-211
5
Asociación de municipalidades123
1
-
-
18
2
-
98
4
Corporación regulada por el 34avo artículo del Código Civil del sector japonés semipúblico5,207243
36
86
382
156
7
3,749
548
Otras532
15
8
3
46
14
1
117
12
Organizaciones sin fines de lucro1654
7
1
9
14
1
117
12
Otras1,710408
1
3
69
21
4
1,170
34

Nota: Se habla de organización acogida cuando se trata de una organización que se acoge a la norma de la Cláusula 3 del Artículo 244-2 de la Ley de Autonomías Locales, que actualmente está vigente en Japón, o a la misma cláusula de dicha Ley antes de su enmienda.

Este cuadro es una traducción del original que fue elaborado en japonés. La información es compilada por el Ministerio de Educación y Ciencia cada tres años sobre la base de una investigación periódica sobre educación social, y los datos que arriba se presentan pertenecen a los recogidos durante el año 2005. Se ha tomado el cuadro de la página web del Ministerio.

Anexo 2

Violación de la libertad de aprendizaje. Casos de violación del derecho al aprendizaje en Japón

(Taller del 30 de enero, en WSF2005: El derecho al ejercicio del derecho a aprender)

Yoko Arai (JAPSE)

1. Violación del derecho a aprender bajo las leyes que lo garantizan

1.1 Las tres leyes existentes

La Constitución, la Ley Fundamental de Educación y la Ley de Educación Social garantizan el derecho a aprender, lo que incluye la libertad de aprendizaje.

1.2 Casos de violación
1.2.1 Agresiones al personal que trabaja en educación social por razones políticas

En Japón los municipios han contratado a muchos educadores/as de adultos como servidores públicos. En ocasiones los gobiernos municipales han intentado controlar su trabajo, de manera especial en el campo de la educación política. En tales casos el Gobierno les exige, ya sea directamente o por medio de la Junta Educativa, que suspendan su trabajo, y en casos extremos los/as transfiere a otros cargos.

Hemos tenido un montón de casos de este tipo desde fines de la década de los años cincuenta. Con el paso del tiempo los políticos han acabado por ser los más hábiles en esconder la voluntad política de controlar. Por ejemplo:

a) Año 1968 en la ciudad de Urawa

Cuando en un Kominkan un grupo de niños pretendía publicar un artículo acerca de la guerra de Vietnam en su periódico «Chibikko Shin bun», la Junta Educativa lo detuvo, y cambió de lugar al personal que trabajaba en educación social en el Kominkan porque estaba en contra de sus ideas.

b) Año 1990 en la ciudad de Tsurugashima

Doce educadores sociales fueron repentinamente trasladados a cargos no educativos fuera del Kominkan. Habían estado ayudando a la gente a aprender y a volverse activa.

c) Año 2000 en la ciudad de Hoya

Algunos miembros del personal de educación social del Kominkan de Hibarikoa fueron repentinamente trasladados a cargos no educativos. Entre ellos había incluso especialistas en educación social. La decisión se tomó a causa de un problema suscitado por la consolidación de municipios.

1.2.2 Recortes de educadores sociales especializados

Debido a problemas financieros, algunos municipios modificaron las condiciones laborales del personal que trabajaba en educación social, pasándolos de tiempo completo a tiempo parcial. Esta tendencia

continuó desde fines de la década de los setenta, y últimamente ha crecido con más fuerza. A menudo los gobiernos locales han aplicado este tipo de políticas desplazando la gestión del instituto de educación social donde está empleado dicho personal de manera que pasara del sector público al sector privado.

1.2.3 Creciente influencia de las autoridades del gobierno local en las instituciones educativas

Algunos gobiernos municipales han intentado desplazar la gestión de institutos de educación social, tales como el Kominkan, transfiriéndolos de la Junta Educativa a la autoridad gubernamental.

2. Movimientos en contra de estos casos de violación

2.1 Movimientos contra el traslado injusto de personal de educación social

En muchos casos de traslado, los funcionarios afectados han presentado una demanda ante el Juzgado del Trabajo, y vecinos del lugar que estaban estudiando los han ayudado instalando grupos y movimientos de apoyo. En ocasiones han ganado sus casos y han podido retornar al trabajo de educación social.

Por ejemplo en Tsurugashima-shi, más de diez mil vecinos firmaron una petición, y se reunieron 150 personas para conformar el Grupo de Protección de la Educación Social de Tsurugashima-shi. Tuvieron numerosos mítines y publicaron noticias de esta violación para apoyar la acción ante el Juzgado. Después de tres años el personal pudo retornar al trabajo de educación social. Posteriormente publicaron un libro con reportajes de la movilización.

En estas disputas judiciales hemos aprovechado las tres leyes existentes, en especial la Ley Fundamental de Educación y la Ley de Educación Social. Hemos puesto de manifiesto la importancia que tiene el personal especializado en educación social para que se respete el derecho de la gente a aprender.

2.2 Movimientos contra los recortes de personal especializado en educación social

En algunos casos los vecinos del lugar que son estudiantes han evitado, mediante movimientos de masas, un cambio de la autoridad administrativa del sector público al privado. Han buscado y reunido una cantidad de información relevante. Han sostenido grandes encuentros y han hecho trabajo de cabildeo no sólo ante la Junta Educativa sino también ante el Concejo Municipal.

En algunos casos han tenido éxito pese a lo difícil que resulta impedir tales cambios. A pesar de todo no han mejorado las condiciones laborales del personal dedicado a educación social, sino que se han vuelto menos estables.

En el caso de la ciudad de Okayama, por ejemplo, el movimiento fue exitoso. En la década de los ochenta la mayor parte del personal que trabajaba en educación social en el Kominkan se vieron reducidos a funcionarios de tiempo parcial. Pero unos años más tarde algunos de esos empleados de tiempo parcial empezaron a estudiar la teoría y la historia de la educación social. El personal que trabajaba en educación social a tiempo completo les ayudaba aprovechando el apoyo de los movimientos nacionales a favor de la educación social, como era el caso de JAPSE (Asociación Japonesa para la Promoción de la Educación Social). Los empleados a tiempo parcial se vieron fortalecidos por una visión política y democrática de la práctica de educación social. El resultado fue que sus actividades educativas en cada Kominkan, en el nivel comunitario, les parecieron importantes a los vecinos. Y también el gobierno local de la ciudad de Okayama empezó a pensar que su trabajo era necesario e importante para la administración de la ciudad, con lo que las condiciones laborales se volvieron más estables que antes.

2.3 El apoyo de las organizaciones nacionales a los movimientos a nivel municipal

En casi todos los casos de traslado injusto de personal, o de transferencia de la autoridad administrativa al sector privado, JAPSE recolectó información y ayudó al movimiento oponiéndose atales desplazamientos. Con el fin de ayudar a estos movimientos se constituyó un equipo especial de investigación que estuvo haciendo entrevistas a las instituciones involucradas, incluyendo a los administradores, y que publicó reportajes informativos. Y se fue acumulando experiencia a partir del accionar de los movimientos.

3. La amenaza de enmiendas a la Ley Fundamental de Educación

La Ley de Educación Social fue enmendada varias veces desde que se la aprobó por primera vez. En cada ocasión hemos analizado las modificaciones y a veces hemos protestado. Y en el caso de modificaciones negativas hemos propuesto ideas para prácticas que protejan el derecho a aprender, de manera especial la libertad de aprendizaje, apoyándonos en la Ley Fundamental de Educación.

La Ley de Educación Social está subordinada a la Ley Fundamental de Educación, de manera que tenemos que trabajar dentro de los términos establecidos en esta última. Sin embargo hay recientes maniobras políticas encaminadas a la reforma de la propia Ley Fundamental de Educación.

 

Ediciones

Búsqueda de artículos

Pueden buscar artículos en nuestro índice de artículos (ordenado por autor, tema, año, región y país). También ofrece una opción de búsqueda por texto completo.

Suscríbanse

La revista Educación de Adultos y Desarrollo se distribuye de manera gratuita en inglés, francés y español. Si desean recibirla, sírvanse suscribirse aquí.