Agneta Lind

En este trabajo se examina la situación del AEBA en el contexto de la cooperación al desarrollo, y se analiza lo que los donantes en pro de la EPT, especialmente organismos gubernamentales bilaterales de cooperación al desarrollo, pueden hacer para respaldarla educación de adultos sostenible con énfasis en la alfabetización y la educación básica en un sentido amplio destinada a jóvenes y adultos que no han asistido a la escuela. La autora tiene más de 30 años de experiencia en el campo de la educación de adultos, especialmente en la alfabetización de adultos, con una preocupación central por los países en desarrollo, la ayuda para el desarrollo y las iniciativas internacionales. Actualmente tiene su base en Maputo, Mozambique, con licencia de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional (Swedish International Development Cooperation Agency - SIDA), trabajando a tiempo parcial como asistente de cátedra en la Universidad Eduardo Mondlane, en el departamento de Educación de Adultos, y el resto del tiempo como consultora de la UIL en Botswana, Mozambique y otros muchos lugares para la Literacy Initiative For Empowerment (LIFE)

¿Qué pueden y deben hacer los donantes para consolidar los sistemas de educación y así satisfacer las necesidades de aprendizaje básicas de jóvenes y adultos?

1. Introducción

Aun cuando en las agendas globales se ha reconocido el papel fundamental que le cabe a la educación básica en la reducción de la pobreza, no se ha dado prioridad al aprendizaje y educación básica de adultos (AEBA).1 Lo anterior se refleja, por ejemplo, en la ausencia del AEBA en los puntos de referencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y de la Iniciativa de Vía Rápida (IVR) para la EPT, pese a estar incluido en dos (tercer y cuarto) de los seis objetivos de la EPT establecidos en el Marco de Dakar. La inestabilidad y el abandono del AEBA en estas agendas globales representan un desafío para los organismos internacionales de cooperación al desarrollo interesados en respaldar el AEBA como parte de la financiación de planes nacionales con miras a alcanzar los objetivos de la EPT. Por añadidura, otras tendencias asociadas han contribuido al abandono, e incluso la crisis, del AEBA y su sostenibilidad institucional, como la creencia de que el AEBA es incumbencia de las ONG y no es una responsabilidad del Estado, la carencia de fondos, y la tendencia a alejarse de los proyectos focalizados de cooperación al desarrollo.

En la mayoría de estos desafíos se observa una directa interrelación e interacción. Las agendas globales predominantes suelen repercutir muy directa y profundamente en las políticas de educación de los donantes, como también en los planes y políticas nacionales de educación de países en desarrollo dependientes de la ayuda externa. Resulta, por tanto, necesario influir en las agendas y los procesos globales relacionados con la EPT y la extensión del desarrollo, de tal modo que el AEBA sea incluido y se considere apropiadamente su importancia para alcanzar los objetivos propuestos. No basta con supervisar y respaldar los procesos o iniciativas globales relacionados específicamente con la educación de adultos. La legitimación del AEBA en contextos globales es, por tanto, necesaria para abrir espacios y permitir la integración a nivel nacional.

2. ¿Por qué deberían los donantes apoyar el AEBA?

Sin lugar a dudas, los objetivos de la EPT son motivos suficientes para insistir en incluir el AEBA en programas de asistencia al desarrollo orientados a la EPT. Para alcanzar los objetivos de la EPT es preciso invertir simultáneamente en una educación de buena calidad para todos los niños y niñas, y en una educación de buena calidad para jóvenes y adultos. Una no puede tener éxito si prescinde de la otra. Los padres que cuentan con educación incentivan y respaldan a sus hijos para asistir a clases y cumplir con sus tareas escolares en mayor medida que los padres que carecen de instrucción. Y el requisito más importante es que consideremos la educación básica como un derecho humano para todos: niños, jóvenes y adultos. En un enfoque basado en la democracia y los derechos humanos no sólo está implícito el derecho a la educación, sino que además los derechos humanos y la democracia deben ser aplicados en la educación y promovidos a través de ésta.2

El AEBA tiene que ser parte integrante de las campañas de EPT y reducción de la pobreza, pero resulta evidente que por sí solo no va a resolver los problemas de la pobreza, el desempleo, la discriminación, la violación de los derechos humanos, el VIH/SIDA, la exclusión, etc. El AEBA es sólo un medio de satisfacer las necesidades de aprendizaje básicas de los adultos. Sin embargo, tiene el potencial para permitir ejercer una ciudadanía creativa y democrática, para dar voz a mujeres y hombres que viven en la pobreza, y proporcionarles herramientas que les ayuden a mejorar su calidad de vida.

Los donantes que promueven los derechos humanos y el desarrollo humano deberían respaldar el AEBA, pues está comprendido en el derecho universal a la educación y es una condición necesaria si se pretende alcanzar el desarrollo humano y la educación para todos (EPT).

3. Principales desafíos

a) La concentración de las agendas globales en la educación primaria, y la educación formal en general

A raíz de la Conferencia de Jomtien sobre EPT, celebrada en 1990, muchos organismos de desarrollo y gobiernos de países en desarrollo asignaron máxima prioridad a la educación primaria, a menudo en desmedro del AEBA, porque era considerada la inversión más rentable en educación (véase, por ejemplo, Banco Mundial, 1995). Paradójicamente, durante el mismo período, y como resultado de las exigencias del mercado laboral de la economía mundial, en el Norte (en los países «desarrollados») se prestó más atención que nunca antes a la educación de adultos desde una perspectiva de aprendizaje a lo largo de toda a vida (CONFINTEA, 1997).

b) El predominio de las agendas globales en las políticas de los donantes, de los gobiernos dependientes de la ayuda externa, y de las ONG

No sólo los países pobres dependientes de la ayuda externa han acomodado sus políticas a las agendas globales predominantes a medida que estas son fijadas y redefinidas. También los organismos donantes, tanto gubernamentales como no gubernamentales, a menudo se dejan influir fácilmente por las agendas globales más recientes, o participan ellos mismos de manera activa en el diseño de las mismas. Como consecuencia de lo anterior, desde la Conferencia de Jomtien se ha dejado de prestar atención al AEBA en los programas de cooperación al desarrollo. Incluso el movimiento internacional de ONG en pro de la EPT, la Campaña Mundial por la Educación, solía concentrarse en la educación primaria y dejaba de lado la educación básica de adultos.

c) La creencia de que el AEBA es incumbencia de las ONG y no una responsabilidad del Gobierno

Asimismo, persiste la tendencia a considerar que el AEBA es un asunto que concierne puramente a las ONG, y que por ende no constituye un área adecuada a la cual destinar fondos públicos. En otra postura se señalan las ventajas de limitar el papel de los gobiernos a definir los marcos de las políticas y establecer mecanismos de subcontra-tación externa para los así llamados «operadores», según el modelo de «hacer hacer» desarrollado en Senegal con la colaboración del Banco Mundial.3

d) La falta de fondos y apoyo para el desarrollo sostenible de sistemas de educación de adultos en países en desarrollo

El Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006 (UNESCO, 2005) ahonda en un aspecto del cuarto objetivo de Dakar relativo a la alfabetización de adultos y, por consiguiente, presta a la alfabetización —elemento central de la EPT— la atención que esta tanto requiere. Aún queda por analizar a fondo el otro objetivo (el tercero) concerniente a las necesidades de aprendizaje de jóvenes y adultos, como también la segunda parte del cuarto objetivo («garantizara todos los adultos un acceso equitativo a los programas de educación básica y de educación permanente»), incluida la definición de los temas comprendidos en ellos. No se han realizado muchos esfuerzos por respaldar el desarrollo sostenible de los sistemas de educación de adultos en los países en desarrollo.

e) La naturaleza diversificada, tanto conceptual como práctica, del AEBA

La naturaleza conceptual y práctica, menos establecida y más diversificada, de la educación de adultos la ha llevado a ocupar un lugar incierto e inestable en el contexto de la cooperación al desarrollo y en las agendas globales predominantes. En Europa y en otros países industrializados los sistemas de educación de adultos han sido establecidos por lo general con una estructura pluralista y acompañados de un reglamento legislativo y de subsidios otorgados por los sectores público y privado. Se reconoce, y con frecuencia se regula, la necesidad de coordinación entre los distintos socios. En un sistema de ese tipo se incluye normalmente una completa gama de objetivos y contenidos —desde la enseñanza profesional compensatoria hasta aspectos relativos al tiempo libre y la ciudadanía—, y se requieren diferentes modalidades: formal, no formal e informal. Esta complejidad supone un desafío que hay que reconocer y afrontar. Desgraciadamente, se trata de un factor que quizás ha contribuido a crear un clima de confusión y abandono en el área del AEBA y del aprendizaje a lo largo de toda la vida.

f) La confusión terminológica

En el área del AEBA, la educación no formal (ENF) y la alfabetización se observa una confusión terminológica y una ausencia de consenso en torno al significado de términos como ENF, «alfabetizaciones», aprendizaje a lo largo de toda la vida, educación y capacitación básica de adultos, generación de ingresos, desarrollo de habilidades para la vida, etc., lo cual dificulta cualquier análisis del tema. A pesar de cumplir la función de establecer normas, la propia UNESCO no ha sido muy coherente en su uso de la terminología. Esta falta de claridad es, de hecho, un aspecto que es preciso abordar con urgencia, ya que cada vez que el objetivo es compartir experiencias o desarrollar estrategias sobre alfabetización de adultos o educación no formal surgen problemas al tratar de ponerse de acuerdo sobre aquello a lo cual se refiere el tema.

g) Tendencia a alejarse de los proyectos de cooperación focalizada para adoptar enfoques de ayuda sectorial o de apoyo presupuestario a nivel general

Es posible advertir que la cooperación al desarrollo orientada al AEBA — por ejemplo la entregada por Suecia— es menos directa que antes, debido a una tendencia a alejarse del apoyo a proyectos focalizados y a la introducción de nuevas modalidades de ayuda coordinada y concertada mediante enfoques sectoriales o a través del apoyo presupuestario sin fines específicos, de conformidad con la declaración de París de la Comisión Europea, aprobada el año 2006. Los fondos podrán seguir siendo entregados en caso de que los gobiernos receptores incluyan el AEBA en planes y presupuestos sectoriales, respaldados por los donantes. Sin embargo, resulta más difícil respaldar los posibles elementos de desarrollo de la capacidad institucional, ya que ellos requieren mucho más que mecanismos de financiación.

4. El lugar del AEBA en las agendas globales

Como se subrayó anteriormente, el AEBA ocupa un lugar incierto e inestable en la cooperación al desarrollo y en las agendas globales.

Mientras la Comisión Delors se concentró en el sistema de educación formal para niños, niñas y jóvenes, y dejó a un lado la educación de adultos no formal,4 la CONFINTEA V, Conferencia de la UNESCO celebrada en Hamburgo en 1997, presentó una «visión ampliada del aprendizaje de adultos». Si bien en la agenda está considerado actualmente un seguimiento de aquella, tal parece que su impacto será leve en países donde el Marco de Dakar con miras a la EPT (UNESCO, 2000) constituye la plataforma internacional global para la educación básica en los países en desarrollo hasta el año 2015. «(…) la falta de articulación entre la EPT y CONFINTEA y sus seguimientos ha contribuido a debilitar la ya debilitada agenda del AEBA en el marco de la EPT» (Torres, 2003, p. 78).

Resulta importante señalar que el Marco de Acción de Dakar (UNESCO, 2000) confirmó la visión ampliada de Jomtien (CMEPT, 1990) sobre la educación básica e incluyó el AEBA en dos de sus seis objetivos:

  • «Responder a las necesidades educativas de todos los jóvenes y de todos los adultos, garantizando un acceso equitativo a programas adecuados de aprendizaje, de habilidades para la vida y de ciudadanía» (tercer obetivo); y
  • «Mejorar en un 50 %, los niveles de alfabetización de adultos, y especialmente el de las mujeres de aquí al año 2015, y garantizar a todos los adultos un acceso equitativo a los programas de educación básica y de educación permanente» (cuarto objetivo).

Otras agendas más influyentes y dominantes, como los ODM, y la Iniciativa de Vía Rápida (IVR) con miras a la EPT puesta en marcha por el G8 e impulsada por el Banco Mundial, han contribuido a limitar la agenda concentrándose en los 5 años de educación primaria, en particular para niñas. Sin embargo, la especial preocupación dentro de estos marcos por la igualdad entre los géneros, por la mujer y por los problemas que acarrea la pandemia del VIH/SIDA supone, en principio, la existencia de un amplio espacio para atender a las necesidades de aprendizaje básicas de mujeres y hombres adultos.

Pese a que los ODM relativos a la educación se limitan a la educación formal, uno de los indicadores de los ODM para determinar la paridad entre los géneros en la educación es la proporción entre mujeres y hombres de 15 a 24 años de edad que saben leer y escribir. El tercer objetivo de desarrollo del milenio («Promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de la mujer») se justifica de la siguiente manera:

«La alfabetización es una capacidad fundamental, que puede em-poderara las mujeres para que tomen el control de sus vidas, puedan enfrentarse directamente a las autoridades y tengan acceso al amplio mundo del aprendizaje. Educara las mujeres y concederles la igualdad de derechos es una medida importante por varias razones: aumenta su productividad (…) fomenta la igualdad entre los géneros (…)y las mujeres instruidas cumplen mejor la tarea de criar a sus hijos.» (www.developmentgoals.org/Gender_Equality.htm, visita nº 040829)

El Decenio de las Naciones Unidas para la Alfabetización (2003-2013), aprobado por la Asamblea General de la ONU en diciembre de 2001, ofrece una plataforma interdisciplinaria para revitalizar el AEBA. Propone una renovada visión de la alfabetización, en la cual la creación de sociedades y entornos alfabetizados se considera un objetivo. El Decenio para la Alfabetización fue puesto en marcha porque:

«la alfabetización para todos es la esencia de la educación básica para todos, y la creación de entornos y sociedades alfabetizados es esencial para lograrlos objetivos de erradicarla pobreza, reducir la mortalidad infantil, poner coto al crecimiento de la población, lograr la igualdad entre los géneros y lograr el desarrollo sostenible, la paz y la democracia.» (Naciones Unidas, 2001)

Los objetivos del Decenio para la Alfabetización entrañan el imperativo de aplicar una estrategia de tres vías para lograr los objetivos de alfabetización de adultos fijados, por ejemplo, en el Foro de Dakar, a saber la por mucho tiempo recomendada estrategia doble de combinar la Educación Primaria Universal (EPU) con la alfabetización de adultos fuera de la escuela, a lo cual se suma la creación de entornos alfabetizados y por último de sociedades alfabetizadas. La temática del reciente Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo (UNESCO, 2006), centrada en la alfabetización, refuerza la aplicación este amplio enfoque, el cual requiere prestar mucho mayor atención a la alfabetización de adultos, como también aumentar considerablemente las inversiones en esta área.

No obstante, como ya se sabe, las declaraciones y los compromisos no repercuten mayormente en las decisiones e iniciativas a menos que se reiteren de manera continua y se traduzcan en medidas concretas. Existe, indudablemente, el riesgo de que a escala mundial se esté desarrollando una agenda educacional doble: aprendizaje a lo largo de toda la vida para el Norte, y un concepto restringido de educación básica para el Sur.

5. El lugar del AEBA en programas de cooperación de organismos multilaterales

Desde su creación la UNESCO ha sido la principal organización internacional de todo el sector educacional. Esta posición única le ha permitido aplicar un enfoque holístico a la educación, incluida la constante promoción de la educación de adultos y de la alfabetización para todos. En su papel de coordinadora de la EPT, la UNESCO debe impulsar el uso de una perspectiva holística en la cual esté incluido el AEBA.

Junto con estados miembros interesados y otros socios, la UNESCO ha conseguido integrar la educación de adultos en la agenda de EPT, pese a las presiones del Banco Mundial para considerar únicamente la educación primaria, y a la campaña focalizada de la UNICEF en favor de la formación para la primera infancia y la educación de niñas y mujeres. La incorporación de nuevos actores poderosos, como el Banco Mundial y la UNICEF, al área de la educación básica, exacerbó las restricciones financieras y técnicas de la UNESCO, que ha sido abandonada por muchos de sus socios de EPT en su papel de liderazgo. (Torres, 2004)

Tras la Conferencia de Jomtien sobre EPT, celebrada en 1990, el concepto de educación no formal (ENF) comenzó a reemplazar en la UNESCO al de educación de adultos, probablemente bajo el influjo de una nueva tendencia, adoptada por varios organismos —como UNICEF—, a concentrarse en la ENF para niños y para jóvenes desfavorecidos. Tras la Conferencia de Jomtien sobre EPT, el área de la educación de adultos o aprendizaje de adultos se fue, de hecho, debilitando y se le prestó menos atención al interior de la UNESCO.

Recientemente, dentro del marco del Decenio de las Naciones Unidas para la Alfabetización, la UNESCO ha elaborado un programa de iniciativas destinadas a aumentar las oportunidades para aprender a leery escribir, denominado Iniciativa de Alfabetización para el Empoderamiento (Literacy Initiative for Empowerment - LIFE). El plan consiste en prestar ayuda a 34 países con una tasa de alfabetismo inferior al 50%, o con una población analfabeta de más de 10 millones. En la introducción al documento sobre perspectivas y estrategias para la Iniciativa LIFE (UNESCO, mayo de 2006, p. 6), el Director General explica que:

«… si bien la UNESCO proveerá el marco general de coordinación, apoyo y movilización, las actividades de LIFE serán la responsabilidad de cada país participante, responderá a las necesidades y prioridades establecidas por éste, contribuirá al fortalecimiento de las capacidades nacionales y formará parte de los marcos nacionales de desarrollo. Se privilegiará la utilización de mejores prácticas y la ampliación de programas en curso de comprobada efectividad. Con la ayuda de la UNESCO, los países participantes asumirán la responsabilidad de sus necesidades específicas y desarrollarán la estrategia que a cada uno ha propuesto».

En el actual contexto de una posición relativamente desventajosa del AEBA en las agendas globales, y de su incierta inclusión en las medidas para el sector educacional y en las estrategias mundiales de reducción de la pobreza, junto con la tendencia a concertar y coordinar la ayuda externa, las iniciativas específicas asociadas a programas de AEBA, como LIFE, serán automáticamente marginadas a menos que se adapten cuidadosamente a los planes propios del país (integrados en programas globales orientados a la EPT) y los apoyen.

En el contexto del Decenio de la ONU para la Alfabetización y con la iniciativa LIFE como su programa operacional, en el presupuesto de la UNESCO aprobado para el período 2006-2007 (33C/5) tanto la alfabetización de adultos como el ámbito más amplio del AEBA han sido incorporados en la EPT como un programa en gran escala de esta organización.

Desde 2006, la responsabilidad del Decenio para la Alfabetización y de la iniciativa LIFE al interior de la UNESCO ha sido transferida de la sede en París al Instituto de la UNESCO para el Aprendizaje a lo Largo de Toda la vida (IUAL) en Hamburgo.5 La preocupación central del IUAL es promover la investigación sobre políticas, la creación de capacidades y la difusión de prácticas eficaces e innovadoras.

Dentro del marco de la EPT, el IUAL actúa como «vigilante» para respaldar el AEBA desde una perspectiva de aprendizaje a lo largo de toda la vida. Algunas de las recientes actividades e iniciativas en red más influyentes y conocidas a nivel internacional del IUAL son la Quinta Conferencia Internacional sobre Educación de Adultos (CONFINTEA V), celebrada en Hamburgo en 1997, y sus actividades de seguimiento; la Red de Documentación e Información sobre Aprendizaje de Adultos (Adult Learning Documentation and Information Network- ALADIN), una iniciativa de seguimiento de CONFINTEA V adecuadamente desarrollada, definida y perdurable, que permite el acceso a información e investigaciones pertinentes sobre educación de adultos a través de una red a la que están conectados unos 100 centros de documentación de todas las regiones del mundo;6 una conferencia anual relativa a la Semana Internacional del Estudiante Adulto; y, desde el año 2005, la coordinación del Grupo de Trabajo sobre ENF (Working Group on NFE- WGNFE) de la Asociación para el Fomento de la Educación en África (Association forthe Development ofEducation in Africa - ADEA) como una modalidad de trabajo en red entre organismos que donan recursos para la educación, ministros africanos de educación, y otros actores involucrados en el área de la educación en África.

Como cabría esperar, otros organismos de la ONU abordan el tema del AEBA ciñéndose a su mandato específico. Por ejemplo, en el sitio Web de la UNICEF no se encuentra ninguna referencia a la educación de adultos, lo cual se explica obviamente porque su misión es preocuparse de la infancia. La prioridad de enseñanza es la educación de las niñas. Con todo, los esfuerzos por lograr la igualdad entre los géneros, incluido el empoderamiento de la mujer, sí llevan implícita en la práctica la inclusión del AEBA como vehículo. La OIT considera que la alfabetización es una aptitud fundamental para trabajar. El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) estima que la alfabetización y el AEBA son importantes para promover la salud reproductiva y el empoderamiento de la mujer. La FAO se preocupa especialmente de la educación de la población rural, incluidos los adultos. En el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006 se concluye que la atención de los organismos de la ONU, lo mismo que de las ONG que ofrecen programas de educación, se concentra en la mujer y en la alfabetización para mejorar de los medios de subsistencia.

Hacia fines de la década de 1990, el Banco Mundial, que en Jomtien había encabezado la tendencia a concentrarse únicamente en la educación primaria como la manera más eficaz de contribuir a acrecentar el capital humano en países en desarrollo, comenzó a reconsiderar su postura previamente negativa frente a los programas de alfabetización de adultos. Esta nueva actitud se reflejó en una serie de estudios sobre educación básica de adultos (EBA) (por ejemplo, Lauglo, 2001), en la formulación de directrices para la prestación de ayuda a la EBA en África, en un relativo incremento de los prestamos destinados a la alfabetización de adultos y la EBA en algunos países, y en la inclusión de la EBA en la página web del Banco, como uno de varios «temas adicionales» agrupados bajo el tema prioritario de EPT. Dentro de la EPT se destacan «el desarrollo de la primera infancia», «la Iniciativa de Vía Rápida para la EPT» y «la educación de las niñas». Con respecto a la EBA, en la página se señala que: «El Banco también reconoce la importancia de la Educación Básica de Adultos y la necesidad de aumentar la repercusión de los programas en que aquella se ofrece como parte de la planificación de la EPT».7 

El Banco Asiático de Desarrollo adoptó una política educacional en agosto de 2002, en la cual se pone de relieve la universalización de la educación primaria (UEP), el acceso equitativo para niños y niñas, y la ayuda para jóvenes desempleados. La EPT resulta beneficiada por los préstamos para proyectos educacionales a través de seis sub-sectores, incluido el de la «alfabetización y la educación no formal». Sin embargo, en este último se ha desarrollado la menor cantidad de proyectos, mientras que el mayor número se concentra en «desarrollo de aptitudes» y «educación superior».

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) incluye la educación no formal de adultos como uno de nueve subtemas que se tienen en cuenta para conceder préstamos al sector educacional.

6. El lugar del AEBA en la cooperación bilateral

Una encuesta realizada dentro del marco del Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006, en la cual se consultaba a los organismos sobre su apoyo a la «alfabetización», confirmó que ésta no ocupa un lugar destacado en la agenda de los donantes bilaterales. Ninguna de las agencias encuestadas estuvo en condiciones de indicar un monto de recursos destinados a la alfabetización, «un indicador de la baja prioridad que se le asigna en los presupuestos de ayuda». En las bases de datos de OCDE-DCD, la alfabetización queda subsumida en la categoría «habilidades básicas de jóvenes y adultos», la cual se presta a una amplia gama de interpretaciones.

La encuesta (UNESCO, 2005) también reveló que la mayoría de las políticas aplicadas por organismos bilaterales abarcan la totalidad de los seis objetivos de Dakar. Algunos argumentan que el AEBA puede ser un componente clave de estrategias para el sector educacional (por ejemplo, del DFID); otros (como Alemania y Japón) sostienen que la educación no formal —incluidos los programas de alfabetización para jóvenes y adultos, especialmente mujeres— está considerada entre sus prioridades para la cooperación a la educación básica. El AEBA suele ser un elemento esencial de programas de desarrollo en otros sectores aparte del educacional.

Sida (Suecia), NORAD (Noruega), Swiss Development Cooperation y USAID respaldan el AEBA, principalmente por medio de las ONG, pero además como parte del apoyo prestado a los gobiernos para el sector educacional.

Un tipo de cooperación bilateral nuevo y distinto es la reciente iniciativa mundial de alfabetización de adultos emprendida por el gobierno cubano, que ofrece asistencia técnica para introducir en varios países, principalmente de Latinoamérica, un nuevo método de alfabetización alfanumérico —conocido como «Yo, sí puedo» (YSP)— destinado a adultos y aplicado en combinación con la radio o la televisión. Inculca aptitudes iniciales de lectura y escritura en un período corto. En Venezuela ha sido implementado dentro del marco de una campaña masiva.

Con los programas o enfoques mundiales se corre el riesgo de no tomar adecuadamente en cuenta los contextos nacional y local. Los planes y estrategias nacionales han de constituir el punto de partida. De nada sirve, y no es apropiado, transferir políticas y programas definidos externamente. De hecho, si no cuentan con elementos que sean de verdad propios del país, y si carecen de procesos de planificación participativos, las iniciativas impulsadas desde el exterior pueden tener incluso efectos nocivos y resultar restrictivas en lugar de facilitar las cosas. Con todo, las iniciativas mundiales como YSP de Cuba y LIFE pueden contribuir a estimular a los gobiernos, las ONG y la comunidad internacional para que redoblen sus esfuerzos destinados a aumentar los niveles nacionales de alfabetización de adultos y crear comunidades y sociedades alfabetizadas.

Resulta obvio que, según sean las agendas ideológicas y políticas, las motivaciones y las prácticas de los programas de AEBA, lo mismo que el apoyo externo que reciben, varían desde el énfasis en razones utilitarias y económicas con miras a adaptarse a las tendencias mundiales, hasta el acento en razones más bien políticas y basadas en los derechos, cuyo propósito es modificar el statu quo orientándolo hacia la justicia social, la paz y la democracia. Por último, el compromiso quedará demostrado con la consiguiente asignación de recursos suficientes para el AEBA.

7. El lugar del AEBA en los planes nacionales y en los programas de financiación conjunta

Existen pocas posibilidades de que el AEBA ocupe un lugar de privilegio en la agenda y reciba más fondos de los donantes si no se han incorporado programas o subestrategias de AEBA en planes globales para los sectores educacional y de EPT, en los marcos de referencia para la Iniciativa de Vía Rápida, y en los documentos sobre estrategias para reducción de la pobreza. Lo anterior se debe a que ellos constituyen los marcos gubernamentales nacionales más importantes para emprender iniciativas conjuntas de financiación y diálogo entre los donantes. Un creciente número de organismos donantes considera que en la actualidad esas condiciones resultan indispensables para incluir el AEBA en la ayuda bilateral prestada a gobiernos asociados cooperantes. Es posible prestar un apoyo limitado al AEBA a través del respaldo directo a la labor de las ONG en pro de la democracia y los derechos humanos, o como ayuda orientada hacia la lucha contra un problema específico, como el VIH/SIDA, pero la cooperación no resulta suficiente si no se establecen vínculos claros con políticas sobre AEBA dentro del marco de la EPT.

La tendencia a prestar especial atención a la mujer en los documentos de estrategia para la lucha contra la pobreza (DELP) indica que los programas de aprendizaje de adultos están incluidos en diversas intervenciones contra la pobreza emprendidas en varios sectores. También en los DELP la alfabetización es señalada frecuentemente como un factor importante para reducir la pobreza. Sin embargo, al parecer en la mayoría de ellos se destaca la educación primaria —y no la necesidad de invertir en la alfabetización de jóvenes y adultos que no han asistido a la escuela— como una manera de reducir el analfabetismo (UNESCO, 2005). Cuando se aplica la segunda estrategia y se declara la intención de asignar fondos a la alfabetización de adultos, como en el caso de Mozambique, el subsector del AEBA tiene la oportunidad de recibir fondos a través de mecanismos de apoyo presupuestario a los DELP, a través de la financiación sectorial compartida en una bolsa común, o mediante ambas alternativas.

Aun cuando el reciente paso del Banco Mundial, y de otros influyentes actores involucrados en la EPT, hacia la aceptación del AEBA como importante herramienta para la EPT y la reducción de la pobreza, abre un espacio para que países en desarrollo dependientes de la ayuda incluyan elementos del AEBA en sus planes, la tendencia de los ministerios de educación, donantes y consultores a concentrarse en el sistema formal indica que existe la clara necesidad de prestar mayor atención a la inclusión del AEBA en los planes y estrategias nacionales para el sector educacional.

8. Organizaciones de la sociedad civil que promueven la educación de adultos a nivel mundial

Al parecer algunos movimientos mundiales de ONG están desempeñando un papel de promoción cada vez más activo procurando influir en las agendas internacionales para asegurarse de que los objetivos de la EPT sean abordados en conjunto, y haciendo hincapié en el derecho a la educación. Con todo, existe la impresión de que la atención específica a la alfabetización de adultos o a otros compromisos relativos a la educación ha sido escasamente supervisada y propugnada, por ejemplo destacando los objetivos 3 y 4 del Marco de Dakar. En cambio, la educación primaria, incluidos los enfoques no formales, la educación de las niñas, la igualdad entre los géneros en todos los aspectos, parece haberse transformado en una prioridad, como queda reflejado, por ejemplo, en la labor de la Campaña Mundial en favor de la EPT. El Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006 (UNESCO) reveló que la mayoría de las ONG internacionales que priorizan la educación en los países en desarrollo tienden a dejar de lado la educación y la alfabetización de adultos. Así por ejemplo, Oxfam, impulsora de la Campaña Mundial por la Educación, se concentra en la igualdad entre los géneros y en la financiación de la educación primaria como respuesta a los ODM.

No obstante, el año 2005 la Campaña Mundial por la Educación y Action Aid Internacional (AA) elaboraron las así llamadas declaraciones de referencia sobre políticas y programas de alfabetización de adultos, con el fin de que sirvieran de criterios para aportar fondos de la misma manera en que lo ha hecho la IVR en el caso de la educación primaria. Para redactar las declaraciones se estudiaron varios programas aplicados en la actualidad y se consultó a especialistas y partes interesadas. Por ejemplo, se establece que los gobiernos deben destinar por lo menos el 3 % de su presupuesto nacional para el sector educacional a programas de alfabetización de adultos, y que cuando se cumpla este requisito, los organismos internacionales de financiación tienen que cubrir cualquier insuficiencia restante de fondos. Si esos «principios de referencia» se aplican con flexibilidad cabría esperar que contribuyan a la inclusión de ambientes propicios para la alfabetización en general y la alfabetización de adultos en particular dentro del marco de la IVR o de financiación de programas sectoriales.8

Antes de embarcarse en la promoción de los principios de referencia para la alfabetización de adultos, AA patrocinó y fomentó la aplicación de un enfoque específico y único al aprendizaje de adultos y al cambio social, denominado «REFLECT» (Regenerated Freirían Literacy through Empowering Community Techniques, o Técnicas Freirianas Regeneradas a Través del Empoderamiento Comunitario). Comenzó a mediados de la década de 1990 como un enfoque asociado a la alfabetización de adultos, pero ha terminado siendo más bien un enfoque participativo aplicado a programas de desarrollo comunitario. Ha extendido sus actividades a cerca de 60 países y ha sido adoptado por muchas ONG. El enfoque REFLECT ha sido propugnado por AA como la solución a los problemas experimentados anteriormente en los programas de alfabetización de adultos9 (Archer y Cottingham, 1996). Como ha ocurrido en muchas otras experiencias en que se han aplicado modelos mundiales, parece difícil adaptarse de manera flexible a los distintos contextos nacionales y locales.

Una de las pocas ONG especializadas en educación de adultos que fomenta y respalda el AEBA a nivel mundial, lo mismo que su capacidad institucional en los países en desarrollo, es DVV International, una organización que es miembro activo del Consejo Europeo de Educación de Adultos y del Consejo Internacional de Educación de Adultos (ICAE).

DVV International se especializa en la educación y formación básica de adultos, y su labor se extiende ampliamente por los países en desarrollo, como también por Europa Oriental y Central, con actividades de creación de capacidades, promoción e información.

Su revista «Educación de Adultos y Desarrollo» es tal vez la más vastamente conocida fuente de información y debates sobre experiencias de AEBA en países en desarrollo. DVV International y el ICAE, incluidas sus organizaciones miembros regionales, suelen trabajar en conjunto como socios. DVV International cuenta con recursos —aportados por el Gobierno alemán, la UE y el Banco Mundial— para financiar la implementación de proyectos en países en desarrollo.

El ICAE es la única ONG internacional representante de una red mundial de organizaciones de la sociedad civil que aboga en favor de la educación de adultos y del aprendizaje a lo largo de toda la vida, relacionándolos con el derecho a la educación, la igualdad entre los géneros y el fin de la pobreza. Por ejemplo, el ICAE es la organización responsable de elaborar y presentar un informe sombra de seguimiento relativo a la CONFINTEA.

El ICAE trabaja en estrecha colaboración con sus redes regionales y organizaciones miembros nacionales. Las redes regionales más sólidas son las que existen en Asia (ASPBAE) y en Europa. El ICAE considera que los miembros nacionales europeos, en especial los de Suecia, Gran Bretaña, Noruega y Alemania, prestan un apoyo invaluable a la organización en conjunto.

La red regional de África aún no ha reasumido sus funciones desde el colapso de la Asociación Africana (AALAE) en la década de 1990. En la práctica, la nueva red, conocida como Asociación Panafricana para la Alfabetización y la Educación de Adultos (Pan African Association for Adult Literacy and Adult Education - PAALAE), ha establecido sus bases de operaciones en algunos países de África Occidental.

NORAD (Noruega) y Sida (Suecia) han sido los únicos organismos donantes bilaterales que han respaldado al ICAE durante los últimos años.

El ICAE parece reflejar de diversas maneras la situación del AEBA en los países en desarrollo, «atrapada entre recursos y atención tremendamente pobres, por un lado, y expectativas tremendamente ambiciosas, por el otro» (Torres, 2004).

9. Oportunidades

Los donantes tienen muchas ocasiones para respaldar sistemas sostenibles de educación de adultos responsables de ofrecer una amplia gama de oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida, incluida la educación básica de adultos.

Con el fin de velar por que las principales agendas globales presten mayor atención al AEBA como derecho, y abran una vía para alcanzar otros objetivos, es preciso institucionalizar el AEBA, como parte integrante de la EPT y como campo especializado.

Es necesario, por tanto, que el apoyo de los donantes al AEBA sea incorporado a los programas para el sector educacional, como también a otros sectores que contribuyen a la mitigación de la pobreza, a la igualdad entre los géneros, a la democracia y a los derechos humanos). Para lograr este objetivo es menester abogar —a nivel mundial y entre los países cooperantes— en favor de la aplicación de un enfoque holístico a la EPT, incluida la existencia de subsistemas sostenibles de AEBA en políticas y planes nacionales para el sector educacional.

Los donantes interesados en esta modalidad deberían respaldar las iniciativas de promoción a nivel mundial emprendidas por organizaciones de la sociedad civil, como el ICAE, sus redes regionales y sus organizaciones miembros nacionales, con el objeto de:

  • Promover el AEBA dentro del marco mundial y nacional de la EPT;
  • hacer un seguimiento de las agendas globales e influir en ellas para incluir el AEBA como un componente necesario de todos los programas de desarrollo; e
  • exhortar a los países en desarrollo a incluir políticas y medidas sostenibles para el área del AEBA en sus planes estratégicos destinados al sector educacional y en sus DELP.

Sin embargo, la manera más eficaz de asegurarse de que el AEBA no quede relegado al olvido es trabajar con miras a:

  • la aplicación de un enfoque holístico a la EPT, el cual incluya la totalidad de los seis objetivos de Dakar en todos los contextos pertinentes de la EPT;
  • la integración del AEBA en los planes nacionales de EPT, en las estrategias para el sector educacional, y en los DELP; y
  • la inclusión de temas relativos al AEBA en los diálogos sobre políticas, y la financiación mediante enfoques coordinados, concertados y programáticos aplicados a la cooperación al desarrollo.

Lo anterior trae aparejada la necesidad de crear una plataforma común a fin de prestar un apoyo concertado a planes para el sector educacional, a los DELP, o a ambos, y así garantizar que el AEBA sea incluido en los criterios de evaluación, en los diálogos sobre políticas, en los procesos de planificación, en la financiación y en el apoyo complementario al desarrollo de capacidades. Aun así, es preciso aclarar la confusión generada por las diversas interpretaciones y orientaciones del AEBA que se observan en los organismos internacionales de financiación.

Existe, sin lugar a dudas, una necesidad de fortalecer las capacidades del sistema, y por tanto se requiere apoyo para crear capacidades que respalden las capacidades. Es preciso incentivar a los donantes para que realicen esta tarea de manera innovadora a nivel mundial, regional, nacional y local.

A nivel mundial, en las áreas de investigación, trabajo en red y funciones de intercambio de información, hay que reforzar a instituciones como IUAL para que desempeñen un papel estratégico, por ejemplo en el desarrollo de capacidades sostenibles institucionales y profesionales para la educación de adultos, maximizando el uso de las instituciones, la investigación y la información disponibles, y facilitando la formación de asociaciones entre instituciones de educación de adultos en el Norte y organismos para el fomento de la educación de adultos en el Sur.

Notas

1 Se pretende que el concepto de AEBA propuesto por Torres (2003) y Sida (2003) sea amplio y abarque el tercer y cuarto objetivos del Marco de Dakar, la alfabetización de adultos, la educación no formal de jóvenes y adultos, la educación formal básica de adultos (que normalmente se refiere a una educación equivalente, pero no idéntica, a la educación formal), y el aprendizaje informal de adultos que se enriquece gracias a un ambiente alfabetizado. Sin embargo, no incluye la educación no formal primaria de niños y niñas, porque esta es considerada una modalidad alternativa para lograr la educación primaria universal de todos los niños y niñas, y quienes deben hacerse cargo de ella son los profesionales y las instituciones que imparten educación primaria y no educación de adultos.

2 Esta perspectiva es desarrollada a fondo por la División de Educación de la Sida en el documento de orientación «Education, Democracy and Human Rights» [«Educación, Democracia y Derechos Humanos»] (2001).

3 Los estudios sobre la implementación de este modelo han demostrado que se corre el riesgo de deteriorar progresivamente la calidad debido a un cálculo de costos inflados por parte de operadores que están más interesados en obtener utilidades del sistema que en ofrecer programas de aprendizaje que tengan utilidad práctica (Nortdveit, 2005).

4 Véase Bhola, 2000.

5 Recientemente ha sido rebautizada de Instituto de la UNESCO para la Educación (IUE) a IUAL, y se le ha conferido el mismo estatus de otros institutos de la UNESCO.

6 Incluye una página web y un curso de capacitación sobre cómo documentar y organizar la información.

7 Información bajada de Internet en noviembre de 2005.

8 Un resumen de los principios de referencia puede encontrarse en el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006, recuadro 9.14, p. 259, UNESCO 2006.

9 AA y muchos de los partidarios del enfoque REFLEX siguen sosteniendo que éste es mejor que otros, y que por sí solo permite lograr el empoderamiento a través de la alfabetización. La afirmación anterior es falsa y muy desafortunada, pues crea tensiones y desincentiva el aprendizaje a partir de otras experiencias. Asimismo, la insistencia en utilizar sólo materiales creados por los alumnos y no materiales didácticos impresos no entraña, obviamente, ningún problema, especialmente en ambientes rurales no alfabetizados. Otro desafío identificado por las evaluaciones realizadas en varios países es que el programa insta a los alumnos a identificar las medidas que hay que adoptar para mejorar su vida sin apelar a recursos o asociaciones adicionales para satisfacer esas necesidades (Ridell, 2001).

Referencias

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BHOLA, H.S. 2000. «A Look Before and After the Delors Commission Report: Jomtien, Hamburg and Dakar as Markers of Adult Education», en: Convergence, Vol. XXXIII, N° 3. Toronto: ICAE

CONFINTEA (Quinta Conferencia Internacional sobre Educación de Adultos). 1997. Educación de las personas adultas y los desafíos del siglo XXI. Serie de 29 folletos.

LAUGLO, J. 2001.EngagingwithAdults. The Case forIncreasedSupportto Adult Basic Education in Sub-Sahara Africa. Serie de documentos de trabajo sobre desarrollo humano en la región de África. Washington D.C: Región de África. Banco Mundial.

NORTDVEIT, B.. 2005. «Senegal Case study» - documento de antecedentes para el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2006, disponible en el sitio dedicado al Informe de Seguimiento en la página web de la UNESCO.

RIDELL, A. 2001. Review of 13 Evaluations of Reflect, (Action Aid, véase el sitio web de REFLECT más abajo).

Sida. 2001. Education for All: A Human RightandaBasicNeed. Política para la Cooperación al Desarrollo de Sida en el sector educacional. Estocolmo: Sida.

Sida/DESO/DIVISIÓN DE EDUCACIÓN, 2001. «Education, democracyand Human Rig-hts», documento de posición (que complementa la política de Sida para la cooperación en el sector educacional).

Sida. 2003. «Adult Basic Learning and Education (ABLE)», documento de referencia elaborado por DESO/DIVISIÓN DE EDUCACIÓN. Estocolmo: Sida

TORRES, R-M. 2003. Aprendizaje a lo largo de toda la vida: Un nuevo momento y una nueva oportunidad para el aprendizaje y la educación básica de las personas adultas (AEBA) en el Sur. Estudio encargado por Sida (Asociación Sueca para el Desarrollo Internacional). Educación de Adultos y Desarrollo Suplemento 60/2003.

TORRES, R-M.2004. Lifelong learning in the South. Critical Issues and Opportunities for Adult Education, «Sidastudies» no. 11. Estocolmo

IUE- Instituto de la UNESCO para la Educación. 1997. Educación de Adultos. Declaración de Hamburgo. Marco de Acción para el Futuro. Quinta Conferencia Internacional sobre Educación de Adultos. Hamburgo.

NACIONES UNIDAS. 2001. Resolución sobre el Decenio de la Alfabetización, Resolución de la ONU 56/116

UNESCO. 2000. Marco de Acción de Dakar. «Educación para Todos: Cumplimiento de nuestros Compromisos Colectivos». Foro Mundial de Educación (Dakar, Senegal, 26 al 28 abril de 2000, París: UNESCO).

UNESCO. 2005. Informe de Seguimiento de la EPTen el Mundo 2006: La alfabetización, un factor vital. París: UNESCO

UNESCO. OCT 2005. Literacy Initiative forEmpowerment LIFE, 2005-2015, Vision and Strategy Paper, Basic Education Division, Education Sector. París: UNESCO

Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, 1990. Declaración Mundial sobre educación para todos: «Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje« (Jomtien, Tailandia, 5 al 9 de marzo, 1990). Nueva York-París.

BANCO MUNDIAL,1995. Prioridades y estrategias para la educación, Washington DC, Banco Mundial.

Páginas web

ADEA: www.adeanet.org/wgnfe/  

ALADIN -Adult Learning Documentation and Information Network: www.unesco.org/education/aladin/


ICAE: www.web.net/icae/index.html


DVV International: www.iiz-dvv.de

 

Objetivos del Milenio: Un mundo mejor para todos: www.paris21.org/betterworld/spanish/home.htm

 y www.developmentgoals.org/Gender_Equality.htm.

IUE - Instituto de la UNESCO para la Educación: www.unesco.org/education/uie/

UNESCO: www.unesco.org

Banco Mundial /educación de extensión para adultos: www.worldbank.org/education/adultoutreach/

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