Robert Jjuuko

También en Uganda fluye demasiado poco dinero para la formación de personas adultas. Robert Jjuuko, que lleva muchos años de práctica en la educación de adultos, describe detalladamente la situación, dedica un extenso espacio a la cuestión de la financiación, y establece prioridades. Robert Jjuuko es presidente de la Red Ugandesa de Educación de Adultos (Uganda Adult Education Network - UGAADEN), una red de organizaciones no-gubernamentales y personas que están activas en el campo de la educación de adultos.

Una reflexión sobre las prioridades de la educación de adultos en Uganda: Si hubiera dinero suficiente para educación de adultos ¿cuáles serían las prioridades?

Los puntos de vista de un experto ugandés

Introducción

Hablar de dinero suficiente para educación de adultos es arriesgar la furia de los activistas de muchos países que se encuentran frustrados por los sistemas que carecen de apoyo en el mundo en vías de desarrollo. En Uganda, al igual que en cualquier otra parte, la preocupación y la atención giran permanentemente en torno al escaso compromiso que tienen los gobiernos y otros responsables del desarrollo con la educación de adultos fuera de la escolarización formal. Rara vez los colegas que trabajan en el campo de la educación de adultos reflexionan sobre la manera como se está gastando el dinero.

El debate acerca de lo escasa que es en realidad la inversión en educación de adultos resulta a menudo insuficiente en la medida en que descuida cuestiones importantes acerca del valor y el impacto de la pequeña inversión (existente). Para ser provechosa, la discusión debería examinar también las actuales prioridades; establecer si a la luz del gasto general los/as estudiantes adultos no están recibiendo menos de lo que merecen. Por ejemplo en Uganda, en el Programa de Alfabetización Funcional de Adultos, la remuneración de los instructores/facilitadores de adultos, que son voluntarios, se describe como una prioridad que no cuenta con recursos, mientras las demandas de un compromiso gubernamental con el programa abundan en discursos políticos en medio de un desempeño decepcionante.

La discusión suscita preguntas referidas al proceso y naturaleza de las decisiones que toman los actores involucrados respecto de las prioridades de la educación de adultos, tomando el caso de dos áreas programáticas de Uganda, a saber el Programa de Alfabetización Funcional de Adultos y los Servicios Nacionales de Asesoramiento Agrícola. Los dos programas constituyen otros tantos ejemplos de una serie de programas de educación de adultos que está emprendiendo directamente el Gobierno de Uganda. Mientras el Programa de Alfabetización Funcional es claramente percibido por el Gobierno y por otros actores involucrados como una actividad de educación de adultos, a los Servicios de Asesoramiento Agrícola, como ocurre con muchos otros programas de desarrollo similares, muchos no los identifican explícitamente como tales. Conviene presentar una parte del decepcionante marco político de la educación de adultos. Los puntos de vista que se expresan en este documento están ampliamente basados en lo que yo he visto y oído en mi trabajo como activista y operador práctico.

¿Cuáles son los límites de la educación de adultos?

Quizás sea ésta una de las cuestiones difíciles que me sigue causando perplejidad en mi compromiso con personas adultas en general, concretamente con su educación, a lo largo de más de diez años. La cuestión se volvió más confusa cuando la Quinta Conferencia Internacional sobre Educación de Adultos (CONFINTEA V), celebrada en Hamburgo en 1997, amplió la definición de 1976 pasando de educación de adultos a aprendizaje de adultos (UNESCO: 2003). La ampliación del propósito de la educación de adultos trae consigo oportunidades y desafíos; tal vez más tarde podamos ver si esto es parte de los obstáculos para conseguir ser merecedores de apoyo. Pero más allá de la nueva concepción, la educación de adultos es un concepto bastante escurridizo, de ahí la opción de describir a sus clientes, así como los propósitos y las circunstancias que los mueven, a querer aprender y seguir aprendiendo. El intento de clarificar los límites precisos de dónde empieza y dónde acaba la educación de adultos es algo más bien desafiante.

La descripción que hace la UNESCO de la educación de adultos

En 1976 la UNESCO dijo que

«educación de adultos es todo el conjunto de procesos educativos organizados, cualquiera que sea su contenido, nivel y método, ya se trate de educación formal o de otro tipo, ya se trate de una continuación o de una sustitución de las escuelas básicas, colegios y universidades, o también de la formación de aprendices; lo importante es que personas consideradas adultas por las sociedades a que pertenecen desarrollen sus destrezas, enriquezcan sus conocimientos, mejoren sus calificaciones técnicas o profesionales, o bien las orienten en una nueva dirección, y lleven a cabo cambios positivos en sus actitudes o comportamiento en la doble perspectiva del pleno desarrollo personal y de la participación en un desarrollo social, económico y cultural equilibrado e independiente». (UNESCO: 1976)

Fácilmente se podría inferir de esta descripción que la educación de adultos no es más que cualquier tipo de educación a la que puede acceder cualquier persona que se considere adulta. En un intento de marcar límites, esto puede conducir a la elaboración de un listado de todo lo que esa persona adulta aprende o desea aprender.

Sin embargo, una ulterior reflexión sobre la frecuencia con que esa persona adulta se compromete deliberadamente en procesos de aprendizaje lo lleva a uno a otro nivel de consideración. Igualmente relevante es la cuestión de a dónde puede acudir una persona adulta para ese aprendizaje deliberado. ¿Será bajo la sombra de un árbol, en el acostumbrado lugar de reuniones de la comunidad, o en una escuela cercana, o en las instalaciones extramuros de una universidad? Hoy día en Uganda los medios de comunicación presentan innumerables anuncios comerciales, en la radio y la televisión, en los periódicos, en las calles y los edificios, que invitan a quienes han abandonado la escuela a matricularse en actividades de educación de adultos, en instalaciones escolares evidentemente formales, para obtener certificados educativos de nivel ordinario o avanzado. Suele haber adultos interesados que se matriculan y dejan a un lado o disminuyen su papel productivo y reproductivo para someterse al rigor de este estilo escolar de aprendizaje. Entonces ¿para qué sirve describir este tipo de educación como educación de adultos? Hay otras muchas cuestiones interesantes que conviene examinar con más detalle acerca de si, por ejemplo, en el contexto de la definición de la UNESCO, un estudiante que todavía no se ha graduado y que inmediatamente decide matricularse en un programa de masterado puede considerarse con un estudiante adulto. Desde luego cabe esperar diferentes respuestas a las inquietudes antes mencionadas, influidas por el espacio, el tiempo, el nivel de desarrollo, o las orientaciones filosóficas y metodológicas de las partes involucradas en la reflexión.

Educación de adultos fuera de la escuela

Para los fines de esta discusión quisiéramos concentrarnos en gran medida en la educación de adultos que tiene lugar sobre una base lo menos rutinaria posible. Permítasenos optar por la descripción de la educación de adultos que hace Karan Florida. En un artículo sobre Prioridades de Investigación en la educación permanente y de adultos en Kenya, Karan dice que educación de adultos «significa todo tipo de aprendizaje emprendido por varones y mujeres que ya no asisten a la escuela a tiempo completo» (Indabawa, A. S. et al [eds]: 2000 eds.). Esto abre espacio para la noción de educación para varones y mujeres que están fuera de la escuela, o bien educación de adultos no-formal. Esta comprensión parece ser la base de las decisiones que tienen que ver con los límites específicos de la educación de adultos en términos de planificación programática. Es evidente que las áreas programáticas de muchos proveedores estatales y no estatales de educación de adultos, en muchos países de África, parecen seguir este camino. El proyecto de documento sobre políticas nacionales de educación de adultos en Uganda establece las siguientes áreas centrales (MGLSD 2005):

  • Alfabetización de adultos
  • Desarrollo de destrezas técnicas y profesionales
  • Educación socio-cultural
  • Desarrollo de destrezas laborales
  • Educación para ganarse la vida
  • Educación cívica
  • Educación sanitaria/VHI/SIDA
  • Información, comunicación y tecnología
  • Educación agropecuaria

Se debe reconocer que se adopta esta línea de pensamiento con la intención de profundizar la discusión, lo que en ningún caso significa una negación del aprendizaje informal e incidental, y menos de la educación formal de adultos tal como es claramente concebida por la Declaración de Hamburgo, que no sólo reconocía la educación permanente sino también el aprendizaje de por vida.

¿Qué es lo relevante en el escenario internacional?

El discurso educativo contemporáneo queda incompleto sin una reflexión sobre los procedimientos y resultados del Foro Mundial sobre Educación celebrado en Dakar, Senegal, en abril del 2000, y la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas celebrada en Nueva York en septiembre del 2000. La primera culminó con el Marco de Acción de Dakar Educación Para Todos: Al encuentro de nuestra colectividad. Al hacerlo los/as participantes en el Foro reafirmaban la visión de la Declaración Mundial Educación Para Todos adoptada diez años antes en Jomtien, Tailandia (UNESCO: 2000). En Nueva York todos los gobiernos del mundo adoptaron los Ocho Objetivos de Desarrollo para el Milenio como un anteproyecto para la construcción de un mundo mejor en el Siglo 21 (ONU: 2006).

Para nuestro caso conviene poner de relieve los tres objetivos, de los seis que contiene la EPT, que hasta cierto punto guardan relación con la educación de adultos (UNESCO: 2000):

  • Objetivo 3: Asegurar que las necesidades de aprendizaje de todas las personas jóvenes y adultas sean respondidas a través de un acceso equitativo al aprendizaje apropiado y a programas de formación de destrezas para la vida.
  • Objetivo 4: Lograr para el 2015 un 50 por ciento de mejoría en los niveles de alfabetismo de adultos, especialmente para las mujeres, así como un acceso equitativo a la educación básica y permanente para todas las personas adultas. 
  • Objetivo 6: Mejorar todos los aspectos relativos a la calidad de la educación, garantizando además la excelencia de todos ellos, de manera que todos alcancen resultados de aprendizaje reconocidos y mensurables, especialmente en el campo de la alfabetización, la aritmética y las destrezas que son esenciales para la vida.

En lo que se refiere a los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), ninguno hace referencia explícita a la educación de adultos. En realidad sólo los objetivos 2 y 3 (alcanzar la educación primaria universal y promover la equidad de género y el fortalecimiento de las mujeres) tienen relación con la educación en general y con la educación básica en particular.

En la práctica los seis objetivo de Educación Para Todos, junto con los dos objetivos educativos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son considerados por lo general como un paquete de opciones de educación básica para niños, jóvenes y adultos. El Marco de Acción de Dakar y la Declaración del Milenio parecen haber restringido la educación a la educación básica. En los hechos se lamenta que la amplia visión de Educación Para Todos de Jomtien, de 1990, se vea considerablemente reducida (DVV International: 2000). Volveremos sobre el tema para ver cómo esta orientación impacta en las opciones de inversión por parte de los actores involucrados en educación, tanto nacionales como internacionales.

Uno quisiera atenerse a la generosidad de la CONFINTEA al ampliar la finalidad de la educación de adultos, de manera especial en lo que se refiere a la declaración que se hace con «Una Nueva Visión del Aprendizaje» (UNESCO: 1999). Sin embargo no se puede ignorar la evidente comprensión de que la visión amplia de la educación de adultos tiene sus propios desafíos en relación con la inversión, la financiación y la coordinación de esfuerzos.

¿Quién paga la educación de adultos?

Volviendo al contexto internacional, éste sigue siendo relevante en estos momentos, dado que en el actual mundo globalizado las acciones locales se ven impactadas en gran medida por las tendencias internacionales. Durante el Segundo Foro Mundial sobre Educación, del año 2000, se hizo la promesa bastante imperiosa de que no se le negaría asistencia internacional a ningún país que tuviera necesidad (EPT ODM 2007). Específicamente en el Objetivo Nº 6, el Marco de Acción de Dakar establece explícitamente que «ningún país seriamente comprometido con la Educación Para Todos se vería impedido de alcanzar este objetivo por falta de recursos» (UNESCO 2000). En efecto, el entonces Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, expresaba en un discurso dirigido al plenario la necesidad de poner en marcha una vía rápida para aquellos países que se hayan comprometido en alcanzar los objetivos de la EPT antes de la fecha límite del 2015; que en un proceso de este tipo, sometido a la demanda, los donantes deberían estar dispuestos a responder con mayor rapidez y a ayudar a los países en el momento en que ellos estén dispuestos a avanzar (UNESCO 2000). Sin embargo estas promesas parecen haber tenido poca importancia respecto de la educación de adultos y más específicamente respecto de la alfabetización y educación básica de adultos.

Hoy día la Iniciativa de Vía Rápida está concentrada en la Educación Primaria Universal. Mientras el Marco de Acción de Dakar enumeraba seis objetivos, el Banco Mundial parece estar interesado en dos objetivos educativos que él ha presionado para que se incluyan como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU. En su conjunto, el Banco Mundial y la mayoría de los donantes o socios para temas de desarrollo están concentrando sus fuerzas en la línea central de la escolarización, de manera especial para niños/as y jóvenes. Con el Enfoque Sectorial Amplio, el Ministerio de Educación de Uganda y sus socios del Grupo Financiero para Educación hacen evaluaciones anuales del sector educativo con una preocupación central por la educación primaria. Las asignaciones presupuestarias durante el año fiscal 2005-06 favorecían de manera inconfundible la escolarización primaria.

Cuadro 1: Participación presupuestaria durante el año fiscal 2005-06

Subsector Cuota presupuestaria
Educación Primaria 67,1 %
Educación Secundaria16,1 %
Capacitación y Educación Profesional, Técnica y Comercial3,9 %
Terciaria11,1 %
Otros1,1 %

Fuente: Ministerio de Educación y Deportes 2006

Uganda es uno de los principales beneficiarios de la Asistencia Oficial para el Desarrollo (Official Development Assistance - ODA). Recibe apoyo bilateral y multilateral, para financiar sus servicios sociales y su desarrollo infraestructural, de diversos países socios incluyendo agencias de Naciones Unidas, el Banco Mundial y otras. El desempeño relativamente bueno del país en la implementación de la Educación Primaria Universal se ha traducido en un prestigio considerable y en la recepción de apoyo por parte de toda una serie de donantes y colaboradores para el desarrollo. Como ocurre por lo demás en muchos países, en las estadísticas oficiales de apoyo a la educación no se hace referencia a la educación no-formal de adultos. El grupo de trabajo sectorial dedicado a la educación sólo estaría interesado en la educación básica de adultos en la medida en que ésta parezca contribuir a la promoción de la educación primaria, pero no por sus propias virtudes y derechos.

Como ya se ha insinuado, seguir las huellas de la educación de adultos dentro de lo que es el apoyo oficial a la educación y sus respectivos reglamentos financieros, y peor aún si se trata de la educación no-formal de adultos, es, por razones obvias, una tarea bastante engorrosa. Es más seguro abordar lo que se refiere a los procesos de planificación e inversión en el área de desarrollo social, para así poder establecer el nivel de compromiso del gobierno con la educación de adultos fuera de la escuela formal. Esto nos lleva a la Estrategia del Gobierno de Uganda para la Erradicación de la Pobreza, y a la Visión 2025.

Las aspiraciones nacionales que guían la agenda de desarrollo del Gobierno están contenidas en el informe Visión de Uganda 2025 (Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social 2004). Dicho informe destaca la eliminación de la pobreza masiva como la preocupación fundamental que merece la más alta prioridad. Con esa finalidad el Gobierno desarrolló un Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza. Dicho Plan constituye la respuesta concentrada del Gobierno al problema de la pobreza en Uganda; proporciona el marco dentro del cual tiene lugar la planificación y programación gubernamental; guía la identificación de prioridades y la asignación de recursos, así como la evaluación del avance y el impacto que tienen los programas de desarrollo del Gobierno. El Plan ha sido recientemente revisado; y a su vez la revisión ha reforzado los fundamentos que se trata de establecer en base a la construcción de capital humano con particular énfasis en el campo de la educación y en la formación de destrezas, como también en el reforzamiento de la capacidad productiva de los agricultores ugandeses, la mayor parte de los cuales practican actualmente métodos de subsistencia.

Los programas de Alfabetización Funcional de Adultos y de Educación de Adultos, así como el Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola son algunos de los programas que se enmarcan dentro del Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza y que por tanto los acreditan para acceder al Fondo de Acción contra la Pobreza (Poverty Action Funds - PAF). Este Fondo recibe una considerable contribución de parte de los donantes asociados para el desarrollo de Uganda como parte de una estrategia global que, aliviando la carga que supone la deuda para los países pobres, libera recursos para la inversión en reducción de la pobreza y en otros objetivos sociales. Al Gobierno se le pide que aporte una financiación complementaria en relación con muchos de los proyectos que cuentan con el apoyo de los socios para el desarrollo.

Con la aprobación de la Ley de Gobiernos Locales, de 1995, los gobiernos locales tienen considerables poderes y responsabilidades políticas y fiscales para gastar en prioridades concertadas por sus respectivos consejos. Sin embargo muchos se encuentran restringidos a causa de la decreciente recaudación de ingresos fiscales; y su legitimidad popular se encuentra en grave riesgo. Pero a pesar de esas circunstancias todavía están en condiciones de proporcionar apoyo estructural y moral a las actividades del Plan de Alfabetización Funcional y del Servicio de Asesoramiento Agrícola.

Los estudiantes adultos siempre han mostrado mayor disposición a contribuir a su educación cuando hay de por medio certificados académicos o la posibilidad de proseguir estudios de tipo profesional. Fuera de invertir su tiempo en asistir a clases, de organizar lugares de encuentro y de comprometerse en relaciones públicas para promover la educación de adultos, no tengo conciencia de ninguna otra contribución económica directa, por parte de los/as estudiantes de adultos, a las tareas de alfabetización y educación básica de adultos.

Las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo las que tienen una base religiosa, desde el período colonial vienen haciendo contribuciones significativas a la educación de adultos. Los grupos indígenas de la sociedad civil siempre han aportado trabajo gratuito y otras contribuciones en especie. Vale la pena tomar nota de que la capacidad financiera de muchas de estos grupos indígenas de la sociedad civil se basa en donaciones y préstamos que provienen de países desarrollados, en especial de Europa. En lo que se refiere al sector empresarial privado, no es práctica común de los empleadores cubrir los costos de enseñanza de alfabetización, cálculo y destrezas vitales para sus empleados.

Los socios externos pueden clasificarse en varias categorías. Están aquellos que claramente se identifican como agencias de educación de adultos. El Instituto de Cooperación Internacional de la Asociación Alemana para la Educación de Adultos (ahora DVV International) aporta un buen ejemplo. Pero hay otros que suministran considerables inversiones sin identificarse a sí mismos como tales. Actionaid Uganda International y la Agencia Internacional de Desarrollo de Islandia son ejemplos de este tipo de agencias que financian actividades de educación de adultos sin que así lo sugiera una sola palabra de su razón social.

Resultaría más interesante optar por averiguar con exactitud quién invierte de manera consciente en educación de adultos, y con una plena comprensión de que el dinero realmente va a cubrir el costo de ayudar a las personas adultas a que aprendan por sí mismas. Por supuesto la búsqueda de cuánto es exactamente lo que se gasta o se aporta a la educación de adultos fácilmente se empantana por la naturaleza misma de la concepción y la práctica de la educación de adultos en Uganda, que se caracteriza por la persistente ausencia de una prestación de servicios sistemática.

¿Cuáles son las prioridades?

Antes de prestar atención específica a las prioridades de inversión del Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola y del Programa de Alfabetización Funcional de Adultos, detengámonos en aquello que marca las opciones de inversión de adultos en general. Desde el nivel macro hasta los niveles más bajos de prestación de servicios, quienes toman decisiones suelen plantear las siguientes preguntas —cuyas respuestas afectan en gran manera las opciones de inversión—:

  • ¿A quién le estamos entregando el dinero, para qué y por qué?
  • • La población meta ¿está constituida por los pobres de las áreas rurales o urbanas, por los pobres analfabetos y semi-analfabetos o por los económicamente activos?
  • La inversión en educación de adultos para su fortalecimiento socio-cultural y político ¿es más importante que el inmediato desarrollo económico para el beneficio propio de los individuos y el de sus comunidades?
  • ¿Apunta la inversión a formar «mejores» ciudadanos/as con los conocimientos, destrezas y actitudes que se requiere para que sean leales a su gobierno?
  • ¿Apunta la inversión a hacer que las personas adultas sean flexibles dentro del mercado laboral, y complementariamente a prepararlos para «prácticas mejoradas de subsistencia agrícola»?
  • ¿Es la educación de adultos algo que va más allá de transmitirles lo que deben conocer; que pretende ayudarles a desplegar su potencial de aprendizaje y actuar con dignidad y autonomía?
  • ¿Cuál es la finalidad de la inversión: el incremento de la matrícula o el mejoramiento de la calidad?

Con mucha frecuencia las opciones se derivan de la inclinación a pensar la educación de adultos en términos de su importancia para el sostenimiento de las actividades económicas de los individuos. A menudo he oído pedir, a quienes toman decisiones públicas, que los programas de educación de adultos «hablen de economía»

El Programa de Alfabetización Funcional de Adultos

El Programa de Alfabetización Funcional de Adultos (Functional Adult Literacy Programme - FALP) es el programa oficial de alfabetización de adultos del Gobierno de Uganda, y está bajo la dirección del Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social. El año 2002 el Ministerio elaboró el Plan Nacional de Inversión en Alfabetización de Adultos, cuya misión era incrementar el acceso de la población a la información y participación en actividades de desarrollo nacional, desarrollo comunitario y autodesarrollo, todo ello con vistas a la erradicación de la pobreza.

El Plan Nacional de Inversión Estratégica para la Alfabetización de Adultos es un proyecto de cinco años para orientar las acciones públicas y privadas. La meta del programa es llegar para el 2007 al 50 por ciento (3,5 millones) de los cerca de 7 millones de analfabetos que tiene Uganda. Las actividades del Programa de Alfabetización Funcional están financiadas por el Fondo de Acción contra la Pobreza. El Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social sostiene que más de 1,2 millones de estudiantes adultos han asistido a los cursos de Alfabetización de Adultos.

Durante el año fiscal 2006-07 el Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social ha planificado gastar el 26 % de su presupuesto permanente en la producción de materiales y el 32 % en bicicletas para los instructores/as. No están priorizados el apoyo logístico y el equipamiento para la capacitación. Las actuales asignaciones presupuestarias no reflejan ningún compromiso con el desarrollo profesional de los instructores/as, ni con su apoyo y bienestar. Todavía está por ver, en base a evidencias empíricas, si la oferta de bicicletas para los instructores/as constituye una fuente palpable de motivación.

Obviamente no se puede comparar de ninguna manera la financiación de la educación de adultos con las asignaciones a la escolari-zación formal. En el año fiscal 2006-07, por ejemplo, la prestación de servicios de educación primaria viene a costar 480 billones de shs, en comparación con el techo presupuestario del Programa de Alfabetización Funcional, que para el 2005-06 disminuyó a 3,26 billones de shs (Gobierno de Uganda: 2006).

Cuadro 2: Prioridades de Desarrollo del Ministerio de Género,
Trabajo y Desarrollo para el año 2006-07

Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social 2006-07. Resumen de prioridades para Alfabetización Funcional (No se incluye salarios de la planilla central).

PrioridadMonto (US$) %
Reuniones, talleres y eventos diarios de alfabetización 60983619%
Mon itoreo y consultorías 4918033 7%
Elaboración de materiales 17513661 26%
Evaluación del programa nacional de alfabetización de adultos1263890719%
Movilización y sensibilización45140937%
Compra de bicicletas para instructores voluntarios/as12857923 32%
Total (gastos directamente administrados por el Ministerio) 67540984100%

 

Sin embargo, más allá de las quejas acerca de la pequeñez de la financiación, cabe preguntarse si las prioridades escogidas pueden tener potencialmente algún impacto significativo de la magnitud que sea. En momentos en que nos acercamos a sus cinco años de funcionamiento, nos encontramos con que el Programa no ha alcanzado ni siquiera el 50 por ciento de sus metas. Hay considerables preocupaciones acerca de la calidad del aprendizaje. Según el Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social, el Programa cuenta con 20 mil instructores voluntarios no pagados y que sólo ocasionalmente reciben la oferta excepcional de una bicicleta (Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social: 2005). En su declaración de políticas ministeriales para el año fiscal 2006-07 el Ministro dijo que si a los instructores de la Alfabetización Funcional de Adultos no se les paga algún tipo de incentivo monetario, ello podría producir un incremento en la tasa de deserción.

La cuestión de si puede tener éxito un programa nacional de alfabetización de adultos basado en personal voluntario, es de interés universal. La Campaña Global de Educación (CGE) establece acertadamente que la calidad del maestro/a (instructor/a) es probablemente el factor más crítico a la hora de determinar la calidad de cualquier proceso de aprendizaje (CGE y Actionaid International: 2005). Además la Campaña Global de Educación hace un comentario pertinente en el sentido de que el pago a los facilitadores/as es uno de los temas más sensibles en todo el sector de la alfabetización de adultos. En muchas de nuestras comunidades, quien lleva el peso de organizar y movilizar a los/as estudiantes adultos es el Instructor/a de la Alfabetización Funcional de Adultos. Dado que las sesiones de aprendizaje tienen lugar en condiciones más bien improvisadas, la presencia y eficiencia de los instructores de alfabetización realmente viene a sustituir por sí misma a la infraestructura física que caracteriza el entorno de la escuela formal.

Sorprendentemente son muchos los funcionarios públicos y privados con poder de decisión que, apelando repetidamente a restricciones financieras, continuamente rechazan los incentivos monetarios o beneficios sociales rutinarios para instructores/as de Alfabetización Funcional de Adultos. Simplemente se presume que siempre hay voluntarios/as para realizar trabajo gratuito; y que se debe priorizar algunas otras cosas. Realmente mucha gente sigue pensando que una persona alfabeta de nivel medio ya puede ser instructora de alfabetización. Esto ha reducido los programas de alfabetización de adultos a simbólicas declaraciones políticas de buenas intenciones que luego en la práctica no tienen impacto en las bases de la sociedad. Los instructores de alfabetización de adultos están mal motivados, precariamente capacitados, y realizan un trabajo irregular. Muchos cursos de alfabetización funcional sólo existen en los registros; materiales que valen millones no se utilizan provechosamente. Administradores y supervisores de alfabetización de adultos se ven a menudo confrontados con excusas frustrantes, de parte de los instructores/as y sus estudiantes, en relación con la asistencia a clases y con su regularidad. Algunos/as estudiantes adultos siguen siendo parte de los registros de clase de la Alfabetización Funcional de Adultos por razones meramente tácticas, que no tienen nada que ver con el aprendizaje de la alfabetización. Ellos/as reciben menos de lo que merecen, y con frecuencia no aprenden nada como no sea el estar presentes en el momento en que llegan visitas.

Tal como están actualmente el compromiso y las tendencias, no se puede alcanzar la meta de reducir el analfabetismo de adultos del 35 al 18 por ciento para el año 2015. El Gobierno no sólo necesita imaginar vías innovadoras para obtener más recursos, sino también fijar cuidadosamente las prioridades de la Alfabetización Funcional de Adultos con el fin de no malgastar su propio tiempo y el de los/as estudiantes adultos. Antes de entrar a niveles de ejecución se requiere de negociaciones sensatas para asignar recursos escasos entre prioridades concurrentes.

El Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola

El Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola (National Agricultural Advisory Services - NAADS) es un programa creado bajo el Plan de Modernización de la Agricultura, que es uno de los programas de intervención del Gobierno de Uganda para erradicar la pobreza en las comunidades rurales. El mismo incluye nuevos enfoques en la prestación de servicios de extensión agrícola, donde los servicios son prestados por entidades privadas pero financiados con recursos públicos. Dicho Servicio es un ejemplo de diferentes programas orientados a la educación de adultos pero que no se encuentran identificados como tales, ni por sus ejecutores ni por sus beneficiarios. La misión de este Servicio es ampliar el acceso de los agricultores a la información, al conocimiento y a la tecnología para que su producción agrícola sea rentable.

El funcionamiento programático del Servicio de Asesoramiento Agrícola se guía por varios principios, de los que un buen número son más o menos principios propios de la educación de adultos. Entre éstos están el fortalecimiento de los agricultores, el fomento de la participación, el incremento de la eficiencia institucional, la privatización, el mejoramiento de las relaciones con el mercado, la elección de la pobreza como blanco de la acción, la primacía de la perspectiva de género, la gestión de recursos naturales, la productividad, la atención prioritaria al VIH/SIDA, y la búsqueda de armonía.

El programa de Asesoramiento se plantea un plazo de 25 años, con 7 años para una primera fase que cubre el período financiero que va de 2001 -02 a 2007-08. El costo de la primera fase está calculado en 108 millones de dólares provenientes de cuatro fuentes de financiación.

Entre éstas están la cooperación internacional, la participación de gobiernos locales, la participación de los propios agricultores, y el Gobierno de la República de Uganda. Por el momento la cooperación internacional viene de International Development Association (IDA), InternationalFund for AgriculturalDevelopment (IFAD), la Unión Europea, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Asistencia Internacional Holandesa, Irish Aid y DANIDA.

La financiación de dicho programa tiene lugar mediante una «Canasta financiera» (Basket Funding), modalidad que supone un enfoque nuevo para el país. Los recursos proporcionados por la cooperación internacional (soporte presupuestario con destino fijo) y el aporte del Gobierno de Uganda se rigen por un mecanismo de flujo común de recursos, en el que éstos entran a formar parte de una «canasta» común que está dentro del Fondo Consolidado del Gobierno.

Un Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno de Uganda y los socios de la cooperación internacional norma las modalidades de financiación y ejecución. Los donantes internacionales aportan el 80 por ciento del presupuesto del Servicio de Asesoramiento, el Gobierno de Uganda el 8 por ciento, los gobiernos locales el 10 por ciento y los agricultores el 2 por ciento. Estas cuotas en el presupuesto del Servicio irán cambiando a lo largo del período de 25 años que está planificado para el programa del mismo. Los agricultores y los gobiernos locales irán asumiendo crecientes responsabilidades de financiación, que irán de la mano del nivel de comercialización que se vaya logrando.

Debido a las limitaciones financieras del 'Marco de Desembolsos en el Mediano Plazo', el presupuesto del Gobierno de Uganda no siempre está en condiciones de acomodar el presupuesto del Servicio de Asesoramiento Agrícola, que en los primeros años tuvo una elevada tasa de crecimiento.

En consecuencia algunos recursos se consiguieron en el pasado, y lo más probable es que así también ocurra en el futuro próximo, bajo la modalidad de proyectos. En los últimos dos años se recibió financiación bajo esta modalidad de parte de la Unión Europea (adicionales a la financiación de soporte presupuestario), del Programa de Investigación y Capacitación Agrícola (Agricultural Research Training Program - ARTPII), del Banco Mundial y de DANIDA.

Además de los acuerdos financieros que se acaba de mencionar, la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ha puesto a disposición del Servicio de Asesoramiento Agrícola un fondo limitado con el fin de responder a iniciativas especiales para orientar algunos aspectos de los procesos de ejecución del Servicio y para priorizar en las actividades del mismo algunos temas transversales como el referido al VIH/SIDA.

Planificación, elaboración presupuestaria e imple-mentación

Los socios de la cooperación y el Gobierno de Uganda trabajan sistemáticamente juntos dentro del plan de acción a implementarse cada año con el fin de establecer acuerdos en torno a los planes de implementación, los compromisos financieros y los avances en la ejecución. Los socios de la Cooperación planifican, presupuestan y comprometen su apoyo financiero para el Servicio de Asesoramiento en coordinación permanente con el ciclo de planificación y elaboración presupuestaria del Gobierno de Uganda.

La implementación del Servicio de Asesoramiento Agrícola se hace a través de los gobiernos locales. Los gobiernos locales reclutan y contratan proveedores de servicios en términos contractuales. Lo que aporta el Secretariado del Servicio de Asesoramiento es coordinación y monitoreo periódico. En esencia la ejecución real —la mayor parte del gasto— se va en el pago de prestaciones de servicios locales, como lo pone de manifiesto el Cuadro 3 sobre el marco de asignación de recursos.

En el año fiscal 2003-04 el Servicio de Asesoramiento Agrícola utilizó un poco más de 9,6 millones de dólares en actividades que van desde el suministro a los agricultores de información y servicios de asesoramiento, hasta desarrollo de tecnología y relacionamiento con el mercado.

Cuadro 3: Marco de asignación de recursos para el Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola

InstituciónAsignación financiera %Actividades abastecidas para:
Secretariado del NAADSNo más de 12Coordinación y supervisión nacional a cargo de la Junta y el Secretariado del NAADS.
Actividades a nivel de distrito No más de 12
Coordinación distrital, garantía de calidad, desarrollo de tecnologías en distritos e instancias de menor jerarquía.
SubprovinciasPor encima de 75 Contratación de proveedores de servicios, desarrollo de tecnologías, y construcción de capacidades en planificación, seguimiento y evaluación.

Fuente: Informe Anual del NAADS 2003-04

La experiencia acumulada por el Servicio de Asesoramiento Agrícola en términos de financiación y de gastos nos permite percibir la necesidad de reflexionar sobre las frecuentes quejas acerca de la inadecuada financiación de las actividades de educación de adultos.

Como se ha dado a entender anteriormente, el Servicio de Asesora-miento Agrícola es un programa relativamente bien financiado, pero los actores involucrados continuamente sacan a relucir su preocupación acerca de su insignificante contribución a la modernización de la agricultura y al eventual mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos. En enero de 2007 el Presidente de HE amenazó con someter el programa a un examen público (periódico New Vision del 15 de enero de 2007).

Cuadro 4: Resumen de gastos previstos para el Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola para el año fiscal 2003-04

Actividades proyectadasTotal gastos (UShs)(US$)
Servicios de asesoramiento e información para agricultores8,913,000,0004,870,492.80
Desarrollo de tecnologías y relacionamiento con mercados3,134,600,0001,712,896.17
Garantía de calidad / Regulación / Auditoría técnica de los proveedores de servicios
433,900,000237,103.83
Desarrollo institucional del sector privado56,200,00030,710.38
Gestión y monitoreo del programa5,176,900,0002,828,907.10
 Total de gastos del programa 17,715,300,0009,680,109.29

Fuente: Informe anual del NAADS

En términos generales, sin embargo, las actividades prioritarias parecen estar muy bien. El marco para la asignación y ejecución de recursos que exige que más del 70 por ciento de los recursos se inviertan en actividades realizadas en los niveles de provincia y de comunidad, constituye asimismo una estrategia plausible. Quizás parte del problema está en lo poco que se invierte en la prestación de servicios profesionales.

Parece que el personal propio del programa del NAADS y los proveedores de servicios tienen diferentes calificaciones, fuera de la competencia requerida para diseñar y llevar a cabo actividades adecuadas de educación y capacitación no-formal que respondan a las necesidades, intereses, aspiraciones y demandas de los agricultores.

¿Cuáles son los desafíos en la financiación de la educación de adultos?

La falta de una visión compartida neutraliza los esfuerzos para atraer a este campo una financiación organizada. Ahí está la falta de un marco político para la regulación y orientación de la prestación de servicios. Fuera del Libro Blanco de la Educación, que editó el Gobierno en 1992, y de una serie de planes y políticas sectoriales con elementos relevantes para la educación de adultos, Uganda no tiene lineamientos políticos oficialmente establecidos. En estos momentos se están haciendo esfuerzos para elaborar algunos, que muy probablemente se inclinarán a sólo aquellos componentes de la alfabetización de adultos que tienen que ver con su carácter operativo.

La falta de un marco político coherente es al mismo tiempo causa y efecto de la escasa voluntad política y del poco compromiso con la práctica de la educación de adultos y la correspondiente prestación de servicios. Y es que, cuando las autoridades llamadas a tomar decisiones se ven constantemente constreñidas por prioridades que compiten entre sí en medio de recursos inadecuados, un área sin políticas claras es naturalmente la más adecuada para pagar el pato de la mayor parte de los recortes y reasignaciones presupuestarias en los diferentes niveles. Un buen ejemplo de ello es la reducción del ya escaso presupuesto de alfabetización funcional de adultos, de 3,61 billones de Ushs en 2004-05 a 3,26 billones de Ushs en 2005-2006.

Algo que guarda estrecha relación con lo anterior es la falta de información acerca de cuánto exactamente se ha gastado y en qué, y cuál es el impacto real que se ha causado; y cuánto se necesita gastar en qué prioridades y por qué monto. La aparente ambigüedad del área, exacerbada además por la ausencia de una legislación concisa, convierte en un extremo desafío el intento de hacer un análisis de costo-beneficio convincente. Los políticos y economistas que controlan la toma de decisiones suelen sentirse fascinados por lo que ellos llaman estadísticas duras. Calcular el costo de ayudar a personas adultas para que aprendan a desempeñar sus deberes sociales, económicos y políticos, representa una tarea más bien desalentadora.

Somos conscientes de que la educación de adultos no es el único factor que contribuye al desarrollo, pero poner de relieve su papel y demostrárselo a quienes toman decisiones presupone una base confiable de conocimientos. Desafortunadamente los esfuerzos que actualmente se hacen no están coordinados, hay poca inversión en investigación y documentación, con lo cual la defensa de la financiación para educación de adultos se convierte en una suerte de mero activismo. Todo esto coloca en primer plano la selección de prioridades, como también la guía y coordinación profesional de todos los esfuerzos que se están haciendo por parte de las diferentes reparticiones y agencias, ya sean públicas y privadas.

El apoyo que actualmente se recibe de fuentes extranjeras para programas de educación de adultos claramente definidos, como puede ser la alfabetización de adultos, es un beneficio temporal, debido a la ausencia de una contribución proporcionada por el Gobierno y otros actores locales.

Como puntualizan acertadamente A. Okech et al. (2004:144), aquélla no es una tendencia saludable, supuesto que la financiación externa suele darse por un período limitado de tiempo y por tanto no se puede confiar en ella para una sostenida continuidad del programa. Por razones obvias la financiación externa ha tendido a desfavorecer el desarrollo infraestructural.

En Uganda, convertir en acciones locales los convenios y convenciones internacionales sobre educación es algo considerablemente fortuito, exactamente igual que las premisas e intenciones que subyacen a muchas de esas negociaciones y declaraciones internacionales.

Mientras muchas organizaciones de la sociedad civil parecen apostar por la educación o el aprendizaje tal como fueron concebidos por las conferencias sobre Educación Para Todos de 1990 y 2000 en Jomtien y Dakar, y también en la CONFINTEA de la UNESCO en 1997 los políticos y burócratas de los gobiernos parecen estar obsesionados con la escolarización. La inclinación por la escolaridad formal cuenta con el apoyo del Banco Mundial, apoyo que resultó sumamente instrumental en la formulación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que redujeron la educación a la educación básica para niños. Además del programa de Educación Primaria Universal, el Gobierno de Uganda está introduciendo el programa de Educación Secundaria Universal con un costo de inversión inicial de 30 billones de Ushs.

Es claro que tanto la Educación Primaria como la Secundaria no reconocen aquellos procesos educativos que se dan fuera de la escuela formal, pese a que su papel complementario es ampliamente apreciado.

A partir de la Ayuda-Memoria para el año 2007 del Ministerio de Educación, queda claro que los socios que cooperan con Uganda en el campo de la educación, y que se dan el nombre clave de Grupo para la Financiación de la Educación (Education Funding Group - EFAG), se encuentran igualmente preocupados de la escolaridad. El documento se limita a mencionar la capacitación en actividades informales o no-formales como un campo de acción que corresponde al Ministerio de Género, Trabajo y Desarrollo Social. No se hace referencia ni a mecanismos ni a líneas presupuestarias de inversión en dicho campo de acción.

La inversión que hacen los/as estudiantes adultos en su propia educación se encuentra restringida por los sistemas sociales que sistemáticamente han fracasado en mostrar enérgicamente que la alfabetización y el conocimiento son un instrumento útil y esencial para el mejoramiento socio-económico de los individuos.

Más allá de la retórica intelectual que considera el conocimiento como la madre del fortalecimiento personal y de la transformación social, se tiene que convencer a los/as estudiantes de que la alfabetización y educación de adultos es una inversión necesaria para poder abordar directamente el problema de la pobreza económica. Dado que las destrezas que se aprenden fuera de la escuela en los programas existentes de educación de adultos no son vistos por las personas adultas como un arma poderosa para destruir su miseria económica, son pocos los que están dispuestos a sacrificar sus pequeños ingresos en aras de la educación.

¿Qué se puede hacer?

En términos generales, un cambio en el modelo de financiación de programas de educación de adultos en un país en vías de desarrollo, como es el caso de Uganda, se encuentra en gran medida bajo la influencia de acciones que tienen lugar en el nivel internacional. Sin embargo hay acciones locales que podrían ejercer presión sobre los socios bilaterales y multilaterales del desarrollo para que en el paquete oficial de ayuda para el desarrollo incorporen ciertos recursos destinados a personas adultas que están fuera de programas escolares. En Uganda, quienes reconocen y valoran el papel de la educación de adultos pueden considerar los siguientes pasos:

  • Abogar enérgicamente por leyes y líneas políticas claras y precisas, en los diferentes niveles del gasto público, que permitan articular la importancia, la finalidad y el propósito de la educación de adultos. El marco legal debería estipular nítidamente los mecanismos de coordinación, establecer estándares, reconocer y armonizar los diferentes componentes de los servicios de educación de adultos que actualmente se encuentran dispersos a lo largo de varios ministerios y organizaciones.
  • Revisar las actuales prioridades y considerar una inversión significativa en desarrollo profesional y del bienestar personal, en investigación permanente, monitoreo y evaluación. Los programas de educación de adultos existentes deben ser de buena calidad y atraer contribuciones financieras de parte de todos los actores involucrados, incluyendo a los propios/as estudiantes adultos, empleadores, socios de la cooperación para el desarrollo, y Gobierno.
  • Comprometer a los socios de la cooperación para el desarrollo, en especial a los del Grupo de Trabajo del Sector Educativo, y forjar acuerdos de asociación mutua para atrincherar a la educación de adultos en los planes y estrategias nacionales de educación. Este tipo de asociación es necesario para que en los Planes de Inversión para el Desarrollo en el Sector Social se entienda que la educación de adultos es parte intrínseca del Plan de Acción para la Erradicación de la Pobreza.
  • Las organizaciones de la sociedad civil que participan en actividades de cabildeo deberían hacer una reflexión intelectual y reorientar sus estrategias de trabajo de manera que reflejen la diversidad existente dentro de la educación de adultos. La hasta ahora insuficiente preocupación por la alfabetización de adultos, o educación básica de adultos, ha dado lugar a un grupo de activistas pequeño que no puede marcar la necesaria diferencia. Dada la amplitud del tema, la labor de cabildeo en la educación de adultos requiere estrategias de amplio espectro si quiere obtener la necesaria legitimidad y la indispensable masa crítica.
  • Como quiera que darle su lugar a la educación de adultos es algo que encuentra resistencias entre los economistas, y más aún en el Ministerio de Finanzas, los activistas tendrían que hacer hincapié en su valor social. El incrustar la educación de adultos en programas de tipo más popular, como son los de extensión agrícola o los de gobernabilidad, tendría que ir de la mano con atrincherarla dentro del movimiento de educación para todos. Por lo tanto es importante que los activistas y defensores de la educación de adultos consideren la posibilidad de asociarse con los financia-dores de la educación formal para conformar un foro nacional de Educación Para Todos. Esto ayudaría en gran manera a ejercer influencia tanto en los niveles nacional como internacional.

Esta reflexión pone de manifiesto que, cuando muchos activistas repetidamente desacreditan lo que ellos llaman una financiación insignificante para la educación de adultos, vista la cosa desde una perspectiva más amplia no parece ser totalmente cierta.

En realidad, como se ve en el caso del Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola, hay en Uganda diferentes programas de ese tipo que están siendo implementados por el Gobierno y por organizaciones de la sociedad civil y que cuentan con inversiones bastante considerables procedentes de fuentes tanto públicas como privadas. Parece haber sin embargo una debilidad, invisible pero fatal, que consiste en no invertir lo suficiente en el personal adecuado, con las destrezas y orientaciones adecuadas, con el fin de producir un cambio social visible.

Como se ha podido ver en los dos programas, mientras el Programa de Alfabetización Funcional de Adultos se basa en instructores/as voluntarios no pagados y mal capacitados, el Servicio de Asesoramiento Agrícola depende de proveedores de servicios con orientación comercial que carecen de la competencia necesaria para diseñar, implementar y monitorear programas de educación y capacitación no-formal. La otra debilidad es la politización de los programas de desarrollo, lo que por supuesto constituye un fenómeno transversal. El Programa de Alfabetización Funcional de Adultos tenía que cubrir por ejemplo todo el país sin elevar su techo presupuestario. Por su parte el Servicio Nacional de Asesoramiento Agrícola se ve impelido a cubrir muchos más distritos, y por tanto a dispersarse abarcando demasiado, sin producir un impacto palpable en un distrito concreto.

En un nivel superior de diseño de políticas públicas se debería hacer opciones de financiamiento que permitan aumentar la matrícula al mismo tiempo que mejorar la calidad; la capacidad de conseguir trabajo y la productividad de los/as estudiantes adultos debería equilibrarse con su fortalecimiento social, capacitándolos para vivir y trabajar con dignidad y autonomía. En la lista de prioridades financieras para educación de adultos deberían ocupar lugares adecuados las inversiones en investigación, capacitación, monitoreo y documentación. Por encima de todo se tiene que considerar los beneficios y desventajas de priorizar la remuneración de instructores, facilitadores, capacitadores, animadores y otros profesionales de la educación de adultos, al margen de si el programa está o no explícitamente identificado como tal. Las consecuencias del trabajo gratuito o barato en el quehacer educativo con adultos, en Uganda u otros lugares de África, potencialmente pueden dañar, tarde o temprano, la credibilidad de dicho campo de acción.

Bibliografía

Adult Literacy & Basic Skills Unit (1986) Supporting Volunteers in Adult Literacy and Basic Skills [La financiación de voluntarios/as para la alfabetización y formación de destrezas básicas de adultos]. Londres: Adult Literacy & Basic Skills Unit.

Global Campaign for Education (2005) Writing the Wrongs International Benchmarks on Adult Literacy [Notas sobre hitos internacionales equivocados en el campo de la alfabetización de adultos]. Londres: Actionaid International & Global Campaign for Education

Hinzen, H. (ed.) (2004) Revista Educación de Adultos y Desarrollo No.61. Bonn: DVV International.

Hinzen, H. (ed.) (1997) Revista Educación de Adultos y Desarrollo No.49. Bonn: DVV International.

Indabawa S.A. et al (eds.) (2000), The State of Adult and Continuing Education in Africa [El estado de la educación permanente y de adultos en África]. Windhoek: Universidad d

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