DVV

Aprendizaje a lo largo de toda la vida -necesidadesy financiación ha sido el tema para la audiencia del Comité de Educación, Investigación y Evaluación de las consecuencias de la tecnología del Parlamento Federal Alemán efectuada el 29 de enero de 2007 en Berlin. Publicamos aquí la posición de la DVV en relación con la audiencia.

Aprendizaje a lo largo de toda la vida: necesidades y financiación

I. Principios rectores de fomento de la formación ulterior y de su financiación

a) Necesidad de formación ulterior (Preguntas 1, 2, 3 y 4)

1. ¿Cómo juzga usted los requisitos actuales, así como los de mediano y largo plazo, en cuanto a la formación continua y complementaria y al aprendizaje a lo largo de toda la vida en Alemania?1

En el contexto del aprendizaje a lo largo de toda la vida (ALTV) crece en importancia la formación ulterior general y profesional. Ya sea que se trate de asegurar el potencial de una fuerza laboral (calificada), la capacidad de encontrar empleo dentro del marco del cambio demográfico, la capacidad democrática y participativa del individuo, la integración de ciudadanas y ciudadanos con trasfondo migratorio; ya sea que se trate de la orientación valórica de nuestra sociedad o de la previsión en materia de salud, vejez y pensiones, la superación de estos desafíos depende del nivel educacional y de conocimientos, como también de la capacidad de juicio y de acción de la población. Particularmente en Alemania, una población de alto nivel educacional y profesional, ilustrada y productiva, constituye el potencial decisivo para el crecimiento económico y la participación social.

2. ¿Cómo juzga usted la necesidad y la factibilidad de un desarrollo ulterior del sector de formación complementaria (orientándolo) hacia una cuarta columna del sistema educacional?

Una vez concluida la educación inicial, la formación ulterior cubre la fase más prolongada del ALTV y, por consiguiente, está orientada a la mayor parte de la población. Ella adquiere - tal como lo reseñara la Comisión de Expertos sobre Financiación del ALTV- una importancia creciente y autónoma si la meta es la de crear - una y otra vez - oportunidades para participar en la vida profesional y social en tiempos de permanente cambio estructural. En consonancia con esta creciente importancia y necesidad cada vez mayor, se requiere que el Estado garantice que se provean a nivel básico, y con una amplia cobertura, ofertas de formación ulterior de tipo general, político, cultural y profesional dentro del ámbito de la responsabilidad pública, y que la formación ulterior sea estructurada como una cuarta columna del sistema educacional, reconocida y dotada de los mismos derechos.

Dentro del marco de la necesaria extensión y estructuración global de la formación ulterior, es en los ámbitos siguientes donde percibimos una necesidad particularmente urgente de impartir formación ulterior:

Integración de Inmigrantes y de alemanes sin calificación

El aumento de la participación no sólo de inmigrantes, sino también de personas de origen alemán y marginadas de la política, de la sociedad, del sistema social, de los medios (de comunicación), etc. constituye - especialmente ante el trasfondo de las tendencias demográficas - uno de los mayores desafíos del sistema de enseñanza, por lo que debe transformarse en el tema central de todas las ref lexiones sobre política educacional. Debido a su grado de urgencia, dvv international exige la implementación de un programa de «segunda oportunidad».

Formación profesional adaptativa

3. ¿Cómo juzga usted la relación entre la formación complementaria o aprendizaje a lo largo de toda la vida con una mayor duración de la vida laboral de las personas?

En la formación profesional continua lo que se necesita es una radical toma de conciencia, a fin de considerar seriamente las actividades de formación, percibiéndolas como fases imprescindibles y legítimas de la vida profesional y como tarea natural y obvia de la empresa y de los trabajadores.

Se requiere establecer un inteligente acoplamiento entre la formación, el estudio, la fase familiar y la formación ulterior. Las fases de desempleo deben aprovecharse para una calificación activadora.

La calificación 'adaptativa' debe concentrase preferentemente en los grupos problemáticos constituidos por las personas de baja calificación y las que carecen de ella, como también por los trabajadores de mayor edad. Sólo mediante una participación regular en la formación profesional continua, el potencial de personas asalariadas de mayor edad, el cual aumentó en virtud del alza a 67 años de la edad de jubilación y que se calcula en 1,2 a 3,0 millones de personas (Rürup 2006), puede quedar integrado exitosamente en la vida profesional. En una comparación a nivel europeo, Alemania se encuentra a la zaga, especialmente en cuanto a la participación en formación profesional continua de asalariados y asalariadas de mayor edad.

Formación ulterior general

No sólo la formación profesional produce efectos en la economía. También existe en Alemania una necesidad adicional de contar con formación ulterior de tipo general y político. La satisfacción de esa demanda - más allá de su rentabilidad económica - asegura capacidad social de cara al futuro. Así pues: 

  • Frente a crecientes tendencias antidemocráticas observadas en la sociedad, lo anterior resulta aplicable a la formación política, la que garantiza la capacidad de participación y acción democrática;
  • frente a los crecientes déficit de orientación de niños y adolescentes, lo anterior es aplicable a la cultura familiar, que fortalece a los padres en su responsabilidad educativa y formadora de valores;
  • en vista de la convivencia de muchas culturas al interior de nuestra sociedad, lo anterior resulta aplicable a la formación intercultural;
  • en vista de los costos de salud derivados del explosivo crecimiento, lo anterior resulta aplicable a la cultura personal en materias sanitarias, la cual fomenta la responsabilidad propia en cuanto al cuidado de la salud y a la prevención;
  • en vista de los regresivos derechos previsionales exigibles al Estado (por ejemplo, pensiones de vejez), lo anterior resulta aplicable a la cultura económica, la que nos permite comprender relaciones complejas y nos motiva a adoptar iniciativas propias para asegurar nuestro propio futuro.

Formación de la personalidad

4. ¿Cómo juzga usted la relación entre la formación complementaria y las (hoy en día) modificadas biografías laborales (incluidos los períodos de desempleo)?

Para tener en consideración las modificadas biografías laborales, los instrumentos tales como perfiles de competencias laborales, «modularización» de las ofertas de calificación, como también estructuras de asesoramiento y de apoyo, adquieren creciente importancia. Además,  dentro de una biografía laboral tipo «patchwork», es necesario poseer un sólido fundamento de «soft skills» (habilidades cognitivas y emocionales) y de capacidades para «aprender a aprender». Estas últimas - como es sabido - se encuentran especialmente mal desarrolladas en los grupos destinatarios desfavorecidos en materia de formación.

b) Participación en actividades de formación ulterior y grupos destinatarios de dicha formación (Preguntas 5,6, 7,8 y 9)

Tanto de parte de quienes adoptan decisiones políticas a nivel de la Comunidad Europea, del Gobierno Federal de Alemania, de los estados federados y de las comunas, como por el lado de los grupos sociales, en los últimos años se ha subrayado cada vez más la necesidad del ALTV y, en este contexto, particularmente de una formación ulterior continua.

5. Desde su punto de vista, ¿cómo juzga usted la participación actual en actividades de formación continua y complementaria observada en Alemania? ¿Cómo juzga usted esa participación en una comparación internacional?

No obstante y paradójicamente, de manera simultánea en Alemania disminuye la participación en la formación ulterior. Si en 1997 todavía un 48 % de los adultos participaba a lo menos una vez al año en actividades de formación ulterior, el año 2003, en cambio, sólo fue un 41 %. Este retroceso afecta por parejo a la formación ulterior general (1997:31 %; 2003: 26 %), la profesional (1997: 30%; 2003: 26%) y la que se imparte al interior de la empresa (retroceso desde el año 2000). No corresponde a la realidad la tesis, frecuentemente esgrimida en las discusiones públicas, en el sentido de que las personas estudian cada vez menos en forma organizada, sino más bien de manera informal: lo cierto es que también en el aprendizaje informal disminuye la participación.

Todavía hasta el año 2002 las universidades populares pudieron exhibir cifras crecientes de participación. Seguramente ello fue un positivo reflejo de las optimizaciones de procesos y el control de la calidad, de un renovado compromiso en el asesoramiento a los participantes, del desarrollo de sistemas modulares en el ámbito de los idiomas y de las tecnologías de la información, como también del desarrollo «orientado hacia la demanda» de la educación en materia de salud. No obstante, el crecimiento permanente de la participación observado durante cuatro decenios parece haberse detenido: de su cifra máxima alcanzada en 2002 descendió en 2005 a un valor 5,8 % inferior.

Muchos aspectos llevan a pensar que existe una relación de causa a efecto entre la disminución de la participación y la reducción de su fomento público: en aquellos países europeos en que el Estado pone más recursos a disposición del ALTV (como por ejemplo en Gran Bretaña o en los países escandinavos), el porcentaje de participación sigue incrementándose continuamente. En cambio, en Alemania la tasa de participación está muy por debajo del promedio europeo.

6. ¿Cuál es la composición de los/las participantes en actividades de formación continua y complementaria y qué grupos están, a su juicio, sobrerrepresentados y subrepresentados? ¿Cuáles son, a su parecer, las razones que explican esa situación?

En consonancia con la tendencia observada en todo el ámbito de la formación ulterior, la adecuada preparación escolar previa y la calificación profesional constituyen, también en el ámbito de las universidades populares, condiciones que promueven la participación. Sin embargo, esto no significa que grupos desfavorecidos en la educación previa no pudiesen ser motivados y reclutados para la formación ulterior general. Dentro del marco de numerosos proyectos, por ejemplo, en los ámbitos de la alfabetización, de la formación básica y los cursos de recuperación para obtener un certificado de educación escolar, como también en el de la educación cívica o política, se han desarrollado conceptos de estrategias promisorias y de eficacia práctica, tales como visitas de orientación sobre formación, trabajo sociopedagógico «integrador», vinculación de la práctica dentro de la empresa con la formación general.

Es precisamente en el ámbito de la «segunda oportunidad» donde numerosas universidades de adultos disponen de un conjunto de instrumentos plenamente maduros en materia de pedagogía de adultos. Sin embargo, puesto que en este caso se trata de medidas que suponen un alto nivel de costos, los que se financian sin cobrar remuneración alguna por participación o sólo exigiendo un pago pequeño, este tipo de trabajo depende en gran medida del fomento público. En este ámbito, esta tendencia cada vez más creciente a financiar proyectos a corto plazo es fuente de considerables fricciones.

7. A su juicio ¿tendría sentido fijar en Alemania magnitudes límite en cuanto a la participación en cursos de formación complementaria? En caso afirmativo, ¿cuáles serían esas magnitudes y por qué?

La participación de alumnos no alemanes de ambos sexos en los cursos de formación ulterior de las universidades populares se ha mantenido relativamente estable. En el curso de la implementación de la Ley sobre Inmigración se ha advertido que, contando con un fomento estatal focalizado, también se puede atender a grupos de personas desfavorecidas en cuanto a nivel educacional, tales como hombres y mujeres inmigrantes.

8. A su juicio ¿cuáles son los más importantes grupos destinatarios de actividades de formación continua y complementaria? ¿Espera usted que se produzcan modificaciones al respecto en el mediano y largo plazo?

Mientras que, por un lado, el «Sistema de Información sobre Formación Ulterior» («Berichtssystem Weiterbildung») constata que las personas mayores de 50 años participan con una frecuencia notoriamente inferior que las personas de menor edad en programas de formación ulterior, por otro lado, analizando el desarrollo a largo plazo de la participación de los diferentes grupos etarios, se llega a la conclusión de que en las universidades populares el grupo de los asalariados de mayor edad ha aumentado claramente en los últimos años, incluso teniendo en cuenta el crecimiento demográfico. En esos cursos han encontrado aplicación nuevos conceptos sobre «aprendizaje adecuado al envejecimiento», que en los próximos años deberán ser desarrollados más a fondo.

En los últimos años, las universidades populares han asumido progresivamente también tareas de formación ulterior para asalariados de pequeñas y medianas empresas (pymes). No obstante, un incremento sostenible de la participación en formación ulterior sólo puede lograrse mediante un conjunto diferenciado de instrumentos de orientación y de fomento (eventualmente según el modelo del «cheque para formación» que aplica el estado federado alemán de Nordrhein-Westfalen).

9. ¿Cómo juzga usted el grado de precisión en cuanto a idoneidad y acierto de las ofertas de formación continua y complementaria con respecto a la orientación de los grupos destinatarios, así como de la compatibilidad de la formación complementaria con la actividad profesional y la familia, y cómo puede ella ser mejorada? 

Fuera de lo anterior, las universidades populares benefician en forma más que proporcional a las mujeres: su participación como alumnas asciende a más del 70%. Los modificados requisitos legales para la etapa en que se cumplen las tareas de padre y madre también plantean nuevas exigencias a la formación ulterior. Así, si en el pasado se ofrecían en primer término cursos especiales para mujeres que ya habían concluido la etapa de crianza de los hijos, con la finalidad de fomentar su retorno a la vida laboral. En la actualidad, en cambio, se trata de conceptuar ofertas de formación ulterior que acompañen el período en que se ejercen las funciones parentales, con el fin de mantener actualizados y «conectables» los potenciales y las competencias de los afectados.

c) Accesibilidad de la formación ulterior (Preguntas 11,12,13,14,15 y 16)

11. ¿Cómo juzga usted la asesoría, la información y la transparencia en la formación continua y complementaria?

A nivel de los sostenedores individuales, la orientación, la información y la transparencia de la oferta están con frecuencia satisfactoriamente organizadas. No obstante, desde la óptica del ciudadano que tiene interés en una visión panorámica de lo que ofrecen los diferentes sostenedores en un lugar determinado, el mercado de la formación ulterior parece más bien complejo y difícil de apreciar en su conjunto. Las experiencias con los denominados «vales para formación» muestran que las personas inexpertas difícilmente pueden juzgar sin ayuda la calidad y la adecuación de las múltiples ofertas de formación.

12. ¿Cómo juzga usted en principio las ofertas de formación complementaria en cuanto al éxito de tales actividades, particularmente en lo que respecta a su capacidad de cumplir de modo eficaz y eficiente con los requisitos tanto económicos como de política educacional y social?

Como se espera de los ciudadanos que adopten decisiones realistas y con sentido de responsabilidad respecto de su propia carrera educacional, el sistema de formación ulterior también debe ofrecer una infraestructura de asesoramiento, de responsabilidad pública, que se guíe por la demanda del respectivo mercado regional y que esté comprometida con el adecuado desarrollo de cada individuo. Lo fundamental es adoptar un enfoque calificado, biográficamente orientado, que haga uso de instrumentos idóneos (perfiles y «pasaportes formativos»). Sería conveniente que tal infraestructura esté radicada en las universidades populares, que tienen presencia geográficamente distribuida y que cuentan con la experiencia y los conocimientos necesarios en materia de orientación. La independencia de la orientación puede asegurarse mediante el expediente de que los sostenedores comunales obliguen a sus instituciones a que mantengan la neutralidad, como también de que evaluadores externos verifiquen periódicamente el cumplimiento de las instrucciones.

13. ¿Con qué métodos y enfoques se podría lograr controlar los resultados de las actividades y mejorar este proceso?

En los últimos años, el control de los factores de entrada (currículos, formación del instructor, material didáctico), tradicional mente existente en el ámbito de la formación, fue sistemáticamente complementado por un control de factores de salida. Son cada vez más los cursos que terminan con un examen final, cuya aprobación es documentada mediante el correspondiente certificado. Este desarrollo salta a la vista especialmente en los cursos de idiomas (compárese el examen B1 al concluir el curso para inmigrantes) y en el campo de la formación ulterior profesional. En general, los participantes finalizan los cursos con éxito. No obstante, las tasas de reprobación aumentan significativamente allí donde no es suficiente el número de horas de clase (cursos de integración impartidos por la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados - BAMF) o donde, debido a insuficiencia de recursos, es preciso limitar la atención personalizada a grupos problemáticos (como, por ejemplo, la orientación socio-pedagógica de cursos para la obtención del diploma de enseñanza secundaria).

14. ¿En qué medida queda garantizado un continuo control de calidad de las ofertas de formación complementaria en cuanto a la accesibilidad de los grupos destinatarios identificados, como también en lo relativo a los requisitos económicos y de política educacional y social?

En los últimos años, numerosos sostenedores de formación ulterior -como también las universidades populares - han establecido sistemas de gestión de calidad. No obstante, los esfuerzos de los sostenedores se han visto enfrentados a una descoordinación en cuanto a la admisión de sostenedores y a las disposiciones normativas, tanto entre el Gobierno Federal y los estados federados, como también entre las entidades que aportan recursos. La consecuencia ha sido que aquellos establecimientos que han deseado trabajar con diversas entidades estatales frecuentemente se han visto obligados a cumplir con múltiples certificaciones, que suponen un alto costo en términos financieros y de tiempo. Adicionalmente, los esfuerzos en pos de la calidad se ven obstaculizados por un modo de realizar las licitaciones -como en el caso de la formación ulterior profesional fomentada con recursos públicos por la Agencia Federal del Trabajo (Bundesagentur für Arbeit) - que obliga a los oferentes a entrar en una ruinosa competencia por el precio.

15. A su juicio, ¿qué aporte podría prestar una activa campaña de promoción de la formación que apoyara el aprendizaje a lo largo de toda la vida, y cómo debería dotársele, a juicio suyo?

Varias encuestas representativas (por ejemplo, las efectuadas por las asociaciones estaduales de universidades populares de Baviera, Renaniadel Norte-Westfalia, BajaSajonia, SajoniayTuringia) prueban que los participantes se encuentran muy satisfechos con las ofertas de cursos de las universidades populares. Hay estudios que muestran que la formación ulterior favorece notoriamente el progreso profesional. Sin embargo, las posibilidades financieras de los sostenedores no alcanzan para dar a conocer suficientemente a la sociedad en su conjunto las probabilidades de éxito que la formación ulterior le ofrece a cada individuo. Una medida urgente para incrementar el interés por la formación ulterior y la participación en ella, sería realizar una campaña en pro de la formación ulterior, fomentada por el Estado, análoga a las llevadas a cabo en otros campos temáticos (como, por ejemplo, aquella en favor de la llamada pensión en virtud de la Ley Riester). Tal campaña debería ser concebida y coordinada a nivel nacional, pero  su im-plementación sería a nivel local.

16. ¿Cómo sería posible, mediante una formación complementaria, atender específicamente al grupo formado por aquellas personas que no han terminado la escuela o que no tienen formación (la llamada «segunda oportunidad»)? ¿Qué experiencias de otros países europeos con programas focalizados para ofrecer una «segunda oportunidad» deberían tomarse en consideración para este efecto?

Tal campaña debería tener por objetivo hacer entender a personas con poca calificación profesional, particularmente adolescentes y adultos jóvenes, que hoy en día ya no basta haber completado una sola fase de formación en la vida para satisfacer las exigencias del mercado laboral. Sin embargo, una campaña de marketing sólo puede surtir efecto si se dispone de los recursos suficientes para financiarla.

II. Conceptos especiales relativos a la financiación de la formación ulterior

d) Financiación de la formación ulterior en general (Pregunta 17)

17. ¿Qué grado de responsabilidad estima usted, que les corresponde a las personas privadas, al sector público y a las empresas en la financiación de la formación?

En Alemania la financiación de la formación ulterior se caracteriza por dos tendencias equivocadas. Por una parte, desde hace varios años el Gobierno Federal y los estados federados han ido restringiendo su compromiso de financiación, a pesar de que - al menos desde la publicación del sólidamente fundamentado Informe Final de la Comisión de Expertos sobre Financiación del ALTV, en el tercer trimestre de 2004 - está demostrado que la insuficiente inversión en formación ulterior acarrea graves consecuencias para el Estado, la economía y los individuos. Por otra parte, dentro del marco de un reordenamiento político básico de los instrumentos de financiación, el Estado apuesta unilateralmente por el estímulo de la demanda, y simultáneamente va desmantelando el fomento de la oferta, enfoque que promovía y conservaba las estructuras existentes. Como consecuencia inmediata de tal política carente de ambición en materia de formación ulterior se pone en peligro la futura seguridad previsional de todos los sectores de la población, al tiempo que se destruyen estructuras de comprobada eficacia.

¡Desde el año 2002 el gasto público para formación ulterior en Alemania está por debajo del nivel de 1995! Dentro del marco de su nueva política de negocios, la Agencia Federal del Trabajo ha reducido en más de la mitad los gastos (costos de los cursos y mantenimiento) destinados a promover la formación ulterior profesional (1996: 8 mil millones de euros; 2004: 3.600 millones de euros).

En forma paralela, también se redujeron las aportaciones suplementarias de los gobiernos estaduales, que son particularmente necesarias para financiar las estructuras. Así pues, si en 1995 los estados federados todavía ponían a disposición de las universidades populares la suma de 156 millones de Euros, el año 2005 la suma fue de tan sólo 132 millones de Euros. Hasta el año 2003 los decrecientes aportes de los estados federados pudieron ser compensados por los sostenedores comunales. Pero desde entonces también se ha estancado la participación de las comunas. Como consecuencia de este fenómeno la remuneración promedio por una hora de clase en los cursos que se imparten en las universidades populares han subido un 48% entre 1995 y 2005 (2005: 2,12 euros por hora; 1995: 1,43 euros por hora).

En conclusión, puede afirmarse que son cada vez más los interesados que están siendo excluidos de una formación ulterior importante para su desarrollo y progreso profesional y personal, porque no pueden sufragar el costo de los cursos. Y las víctimas de esta situación son precisamente aquellos sectores de la población educacionalmente desfavorecidos que necesitan un apoyo especial, tales como las personas que han estado desempleadas por largo tiempo, los asalariados de mayor edad, personas con escasa calificación, los inmigrantes, los desertores escolares y los analfabetos.

Simultáneamente, sobre la eficacia del fomento estatal pesa un desequilibrio en el ajuste entre oferta y demanda. Ocurre con frecuencia que, por parte de la demanda, no se hace efectiva la participación en cursos, que es posible gracias a «bonos para educación» de la Agencia Federal del Trabajo y de la BAMF (BAMF: autorizaciones emitidas en 2005: 215.651; iniciaciones efectivas de cursos: 115.158). Mientras tanto, por el lado de los sostenedores faltan fondos para financiar cursos que tienen inmediato interés público. Es así como también DVV International estima que actualmente en las listas de espera de las universidades populares figuran unos 10.000 jóvenes que desean concluir sus estudios para obtener una licencia de educación secundaria. Sin embargo, debido a la carencia de recursos de los gobiernos federados, no es posible impartir estos cursos.

DVV International considera indispensable que - después de las inversiones en guarderías, escuelas y universidades - se lleve a cabo un programa de inversiones en formación ulterior, el cual debe contener cuatro elementos:

  • un programa de infraestructura para garantizar que exista seguridad en el ofrecimiento de programas de formación ulterior general y profesional;
  • un programa para mejorar las condiciones de referencia del ALTV (orientación sobre educación y formación, elaboración de perfiles educacionales, control de calidad, etc.);
  • un programa destinado a fomentar la motivación para participar en programas de formación ulterior (campaña de fomento de la formación ulterior);
  • un programa inmediato de «segunda oportunidad» para reducir el número de personas educacionalmente desfavorecidas.

Las necesidades financieras del programa completo han sido calculadas en aproximadamente 3.000 millones de euros en cinco años, mientras que para el programa destinado a superar la condición de persona desfavorecida se requieren tan solo 2.000 millones de euros.

Al mismo tiempo, también el sector privado está llamado a aumentar sus inversiones en formación ulterior de su personal, ya que las empresas se benefician considerablemente de las calificaciones profesionales de sus empleados.

e) Programa de «segunda oportunidad» (Pregunta 19)

19. ¿Qué conceptos de apoyo y fomento material tendrían sentido, a su juicio, a fin de llevar a cabo con éxito las iniciativas y los programas para una segunda oportunidad (reanudar y terminar la enseñanza escolar y/o la formación profesional)? 

En el sistema educacional alemán, la falta de igualdad de oportunidades constituye la tendencia errónea más vergonzosa y acusadora. Según el Compendio de Informaciones de la Oficina Federal de Estadísticas de 2006, en marzo de 2004 unas 1.850.000 personas carecían de licencia media, a las que cada año se le suman unos 85.000 adolescentes. Hasta un 15% de las personas entre 20 y 29 de edad años no han terminado una formación profesional. Simultáneamente, el analfabetismo funcional, que (según la Asociación Federal de Alfabetización) afecta a unos 4 millones de personas, constituye un problema creciente cuyo origen se encuentra ya sea en una alfabetización fallida durante la época escolar (se estima que cerca de un 40% de los analfabetos funcionales cuentan con un diploma de egreso escolar), ya sea en el olvido de la habilidad de escritura durante la vida posterior a la etapa escolar.

En cuanto a las oportunidades en el mercado laboral para personas poco calificadas, Alemania ocupa lejos el último lugar en una comparación europea. A tiempo ha llegado un paquete de iniciativas del Gobierno Federal en materia de política educacional, que favorecen a los analfabetos y a los desertores escolares; el objetivo es reducir a la mitad los miembros de cada uno de esos grupos en un período de 5 años. Sin embargo, si no se desea dejar permanentemente de lado a las generaciones de desertores de los últimos años, es menester adoptar urgentes medidas complementarias para aplicar un programa de segunda oportunidad en la formación ulterior. Más allá de proyectos de investigación y de desarrollo, habrá que establecer los prerrerequisitos financieros y políticos para la implementar ese programa en la formación ulterior.

En el grupo de los desertores, de conformidad con las experiencias adquiridas en las universidades populares, partimos del supuesto de que el interés por completar la enseñanza secundaria se concentra principalmente en el grupo etario de las personas entre 15 y 30 años, cuyo número, basado en una proyección del microcenso de 2004, debiera ascender a unas 500.000 personas. En el supuesto de que la mitad de ellas (unas 250.000) siguiera cursos para completar su licencia media, ello arrojaría una necesidad presupuestaria de 1.000 millones de euros para los cursos, cálculo basado en una estimación del costo promedio en Alemania de unos 4.000 euros por participante, ello sin considerar el costo de subsistencia de los estudiantes.

Mientras que se observa un claro superávit en la demanda de cursos para obtener un diploma de enseñanza secundaria (véase página más arriba), mucho más difícil resulta reclutar participantes para los cursos de alfabetización, debido a un claro deseo de anonimato y a la consiguiente renuencia a prestar atención a la publicidad basada en la escritura. En este caso lo que mejor resulta es la publicidad de «boca a boca». En estas circunstancias es casi imposible alcanzar la meta de reducir a la mitad el número de analfabetos. Sería ya un gran éxito si en los próximos cinco años también se lograra - en forma análoga a los cursos para obtener el diploma de enseñanza secundaria - alfabetizar a unas 250.000 personas. Los gastos en que habría que incurrir a este respecto son difíciles de estimar, debido a los distintos perfiles de los cursos (entre 240 y 1.800 horas). Nosotros también los calculamos en 1.000 millones de euros.

f) Ley de promoción de la educación de adultos y derecho exigible a la formación ulterior (Preguntas 18, 20 y 21)

20. ¿Cómo juzga usted, en términos generales, el eventual aporte de una Ley de Fomento de la Capacitación de Adultos, para alcanzar y financiar los objetivos de la formación y del aprendizaje a lo largo de toda la vida?

En una sociedad basada en el saber, y teniendo en cuenta las perspectivas demográficas de Alemania, en ningún sector de la población el interés por la formación ulterior y la disposición a incorporarse a ella debería frustrarse a causa de barreras financieras. Al respecto, la filosofía de financiación - tal como lo propusiera la comisión de expertos - puede orientarse por los principios de capacidad de rendimiento y beneficio, aunque, por otra parte, también es preciso asegurar una relación equilibrada entre instrumentos para estimular la demanda y para garantizar una equilibrada estructura de la oferta. Porque el aprendizaje a lo largo de toda la vida sólo puede realizarse mediante un sistema de oferta situado cerca del lugar de residencia y que tenga amplia cobertura territorial, que genere necesidades de educación (¡los programas de las universidades populares!) y que provea a la población de manera confiable de todos los productos educacionales importantes.

21. A este respecto, ¿cómo juzga usted específicamente el eventual aporte de una extensión del derecho legal a exigir formación complementaria, así como la creación de condiciones de referencia adicionales necesarias para su éxito?

Un objetivo especial debiera consistir en que a cada adulto - independientemente de sus ingresos - se le permitiera obtener en una época posterior los diplomas de educación primaria, secundaria, universitaria y profesional que no haya logrado recibir en su oportunidad. Puesto que los desertores de la educación primaria y secundaria han utilizado en menor medida el sistema educacional estatal, y con ello le han causado menores gastos que, por ejemplo, los graduados universitarios, obedece a un principio de justicia el que el costo de los programas de terminación posterior de estudios hasta el egreso de la educación secundaria sean financiados por el Estado y que, en caso de necesidad, esos alumnos o sus respectivas familias reciban apoyo financiero para su subsistencia.

La experiencia adquirida con la implementación de la Ley de Inmigración demuestra que el derecho concedido para exigir la provisión de actividades de formación ulterior lleva aparejado un notorio incremento tanto de la oferta como de la demanda. En este contexto, si en los diferentes estados federados se dictaran leyes que fundamenten el derecho a exigir la financiación de actividades para la obtención posterior de diplomas educacionales y profesionales se enviaría una clara señal a los grupos destinatarios beneficiados.

18. ¿Cómo juzga usted, en este contexto, la estructura actual del fomento estatal de la formación continua y complementaria (SGB, AFBG, EStG, BAFög, etc.), así como, en su conjunto, la relación entre subsidios y préstamos?

Al mismo tiempo, la ley «BaföG» (Ley Federal de Promoción Educacional) debe ser modificada por el Gobierno Federal para adaptarla a la necesidad de contar con una formación ulterior ampliada, de manera de beneficiar a todos los adultos que deseen aprender. Lo anterior se justifica porque, sin una cobertura asegurada de las necesidades de subsistencia, no es posible que personas de bajos ingresos y escaso patrimonio participen en programas de aprendizaje prolongados e intensivos. Las normas existentes sólo funcionan adecuadamente con los adultos jóvenes, pero contienen muchas omisiones en el caso de importantes grupos destinatarios (por ejemplo, hijos de inmigrantes). Por añadidura, al imponer insensatas exigencias de procedimiento, a veces también entorpecen la labor de los sostenedores de educación. Así pues, algunos gobiernos distritales consideran que los cursos para la obtención posterior de diplomas de enseñanza escolar no reúnen las condiciones para que se les conceda el subsidio BaföG si solo uno de los participantes en un determinado curso no cumple los requisitos del BAföG.

En beneficio de la transparencia, la adecuada comprensión y la exacta focalización sería apropiado sistematizar mediante una ley los diferentes instrumentos de financiación que el Gobierno Federal pone a disposición de los adultos que deseen seguir cursos, y resumir dichos instrumentos en una Ley de Promoción del Aprendizaje de Adultos.

g) Ahorro, bonos y créditos para la formación (Preguntas 22 a 26)

22. ¿Cómo juzga usted en general el eventual aporte de instrumentos nuevos, tales como ahorro, subsidios o créditos para la formación con el fin de alcanzar y financiar los objetivos de la formación continua y/o complementaria, o del Aprendizaje a lo largo de toda la vida? ¿Cuáles son los sectores de la población que puedan interesarse en los tres instrumentos antes mencionados?

Actualmente, las reflexiones del Gobierno Federal alemán acerca de la financiación de la formación ulterior se están concentrando - sobre la base de dos informes de expertos (Rürup y Dohmen) en el ahorro para la formación, el cual desde el 10 de enero de 2006 cuenta con un modelo propuesto que consta de tres partes (bono para la formación ulterior; extensión de la Ley sobre Formación de Patrimonio a fin de incluir la posibilidad del ahorro para formación con posibilidad de retirar fondos anticipadamente; y créditos para formación).

23. ¿Cómo juzga usted los diferentes modelos, actualmente en discusión, de «ahorro para la formación» en cuanto a sus ventajas y desventajas, como también a sus consecuencias financieras para los asalariados, las empresas y el fisco?

Mediante este concepto diferenciado y sólidamente fundamentado se articula un cambio en la percepción del valor de la formación ulterior, el cual resulta pertinente y posee un valor simbólico que no debe ser menospreciado. Al ofrecerse la opción de utilizar para formación ulterior los fondos ahorrados en virtud de la Ley sobre Formación de Patrimonio, las inversiones en capital humano se sitúan inicialmente en una misma categoría que la previsión patrimonial. Al enlazarse con el bono para formación ulterior, estos ahorros se sitúan en una posición de preferencia con respecto a los gastos de consumo.

No obstante, la mayor debilidad de este concepto es que restringe las actividades susceptibles de ser fomentadas a la mera formación ulterior profesional, limitación que no se justifica desde el punto de vista de la política educacional. Incluso dejando de lado los unánimemente conocidos problemas de delimitación entre fines privados y fines profesionales, este proyecto pone de manifiesto un concepto anticuado de formación, el cual niega la utilidad tanto social como profesional de la formación ulterior general.

24. ¿Con qué efectos y consecuencias debe contarse en caso de que se ponga en práctica un «ahorro para formación» destinado a la formación complementaria?

25. ¿Qué medidas considera usted necesarias y razonables a fin de asegurar un grado de aceptación suficiente del ahorro para la formación, ponderándolo con otras medidas de previsión orientadas al futuro, tales como el ahorro para la vivienda y el ahorro para la vejez?

Sin embargo, incluso después de la incorporación, urgentemente necesaria, de ofertas de formación general al sistema de fomento, no puede dejar de percibirse el alcance limitado que tiene el ahorro para la formación (con un número de interesados que los autores estiman en 3,5 millones). Muchas personas que perciben ingresos pequeños y medianos y están consideradas entre los destinatarios de este proyecto no pueden beneficiarse de él debido a su falta de capacidad de ahorro, además de que pertenecen precisamente a los sectores que tienden a estar alejados de la educación. A ello se añade el hecho de que, dado lo exiguo de los montos ahorrados, se pueden financiar más bien actividades de corta duración, en tanto que aquellas actividades que suponen un mayor nivel de costos - tales como programas de recuperación escolar y profesional mediante la obtención del respectivo diploma - requieren instrumentos de fomento distintos (véase más arriba).

26. ¿En este contexto, qué opina usted de la posibilidad de estructurar y seguir desarrollando el ahorro para la formación, transformándolo en un sistema armónico para financiar la formación continua y complementaria, como también el aprendizaje a lo largo de toda la vida?

En caso de que el Gobierno Federal persista en mantener un presupuesto equilibrado, y con ello queden suprimidos los bonos para la formación, el ahorro para la formación no producirá efectos aprecia-bles. En cambio, si se dispone de esos bonos, el ahorro para la formación sí puede complementar apropiadamente la cartera de financiación de la formación ulterior (AFBG, BaföG, legislación social, opciones fiscales, fomento a nivel de estados federados y de comunas), pudiendo provocar efectos de movilización en quienes perciben ingresos pequeños y medianos y, por consiguiente, ser valorado como un primer paso hacia un nuevo sistema de financiación de la formación ulterior.

h) Acuerdos mediante convenios colectivos de trabajo, acuerdos al interior de la empresa, y apoyo mediante medidas legales (Preguntas 29, 30, 31 y 32)

En el futuro será un deber irrenunciable planificar la educación y la calificación profesional, tarea que debe ser continua, sustentable y orientada a las necesidades tanto de los asalariados como de la empresa. Tal como lo muestran el nuevo contrato colectivo del trabajo para el sector público (TVöD) —que en su artículo 5º dedica por primera vez una sección propia al ámbito de la calificación—, al igual que otros contratos colectivos, las partes contratantes reconocen cada vez más la importancia de las actividades de calificación y su planificación, como parte de un desarrollo sistemático del personal. No obstante, este auspicioso progreso adolece de un déficit de implementación.

29. ¿Cómo juzga usted en general el eventual aporte de acuerdos adoptados dentro del marco de convenios colectivos de trabajo o de acuerdos adoptados dentro de la empresa para alcanzar y financiar los objetivos de la formación continua y complementaria, como también del aprendizaje a lo largo de toda la vida? ¿Qué medidas legislativas concomitantes serían convenientes o incluso necesarias?

Es así como también algunos programas de fomento impulsados por el Gobierno Federal, que a primera vista parecen atractivos, acaban por caer en el vacío. Un ejemplo de ello es el programa federal de bonificación tributaria para gastos de formación ulterior destinado a empresas con hasta 250 empleados, al cual tienen derecho los asalariados a partir de los 45 años de edad (en el programa anterior, a partir de los 50 años). Incluso el Gobierno Federal, en su comentario al 5º Informe sobre la Vejez, lamenta el leve efecto de este instrumento de fomento.

30. A este respecto, ¿qué opinión le merecen específicamente tanto las regulaciones —existentes o propuestas— dentro de convenios colectivos de trabajo, como las proposiciones de solución formuladas con respecto a la formación continua y complementaria (por ejemplo: cuentas de largo plazo, constitución de un fondo para formación, cuentas del tiempo empleado en capacitación, etc.)

Ante la escasa repercusión de los instrumentos empleados hasta ahora, nosotros abogamos por que se complemente la promoción de la formación ulterior al interior de las empresas. Siguiendo el ejemplo de Francia, hay que introducir los fondos de formación ulterior (Informe Final de la Comisión de Expertos sobre Financiación del Aprendizaje a lo largo de toda la vida): en ese país, todas las empresas que gastan menos de cierto porcentaje en formación ulterior están obligadas a aportar recursos a un fondo que es administrado paritariamente por la empresa y sus empleados. En forma complementaria a ese fondo podrían también ingresar recursos públicos asignados a determinados grupos beneficiarios (por ejemplo, personas mayores, trabajadores no calificados o en proceso de aprendizaje).

31. ¿De qué manera pueden y deben crearse garantías para las cuentas de largo plazo, a fin de impedir la caducidad de los derechos de formación (en caso de insolvencia, desahucio, cambio de empleador, etc.)

Esa solución relativa a un fondo conlleva dos ventajas decisivas: por una parte motiva a las empresas a efectuar inversiones, incluso en épocas económicamente difíciles en que los esfuerzos en pro de la formación ulterior resultan especialmente necesarios, pero que por la presión de los costos frecuentemente se dejan de realizar. Por otra parte, los recursos que se aportan a los fondos son calculables, de modo que representan una magnitud definida en el ámbito de la financiación de la formación ulterior al interior de la empresa, mientras que, según indica la experiencia, los instrumentos para fomentar la formación ulterior determinados exclusivamente por medio de convenios colectivos de trabajo son implementados de maneras muy variadas por las empresas.

Sea como fuere, sólo mediante convenios colectivos de trabajo no es posible lograr un fomento de la formación ulterior que sea continuo en el tiempo y abarque a todos los empleados de una rama económica, puesto que de todas maneras estarían exceptuadas aquellas empresas que no participan en ellos.

32. ¿Qué otros instrumentos o medidas no mencionados aquí explícitamente considera usted idóneos a fin de poder alcanzar más eficazmente los objetivos de la formación continua y complementaria y/o asegurar la financiación necesaria para estos efectos (por ejemplo, la rotación de puestos)?

Merecen nuestro apoyo las «cuentas de tiempo de aprendizaje», conformadas como un presupuesto de tiempo asociado a un fin y destinado a la formación ulterior. Podrían incluso desplegar más efectos sobre el mercado laboral si fuesen complementadas con modelos de rotación en los puestos de trabajo (contratación por tiempo limitado de desempleados como reemplazantes). Sin embargo, la problemática de fondo de las cuentas a largo plazo consiste en los posibles usos alternativos que se les pueden dar (vale decir, hacer uso de ellas para un período de calificación o bien para una jubilación anticipada). Por eso, dependiendo de la situación concreta de una persona contratada, como también de la planificación individual que ha hecho para su vida, esas cuentas tienen efectos diversos en lo relativo a un incremento en la participación en la formación ulterior. Incluso, es de esperar que, a medida que vaya aumentando la edad de la persona, la posibilidad de una salida anticipada de la vida profesional resulte más atractiva. Por consiguiente, con este instrumento no es posible pronosticar que la participación en formación ulterior al interior de las empresas vaya a aumentar de manera sostenible.