Zvonka Pangerc Pahernik

Incentivos y obstáculos para la financiación de la educación de jóvenes y adultos – El caso de Eslovenia

 

Introducción

En el momento actual, en línea con la crisis socio-económica y financiera general, la educación de adultos eslovena está enfrentando dificultades. A pesar del elevado indicador1 de «participación de personas de 25 a 64 años en el aprendizaje de por vida» (educación y capacitación formal, no-formal e informal) que sitúa a Eslovenia en el sexto lugar de la Unión Europea (y el primero entre los países recientemente incorporados), los expertos en educación de adultos han estado intentando llamar la atención sobre los problemas estructurales que se esconden detrás de estos resultados favorables. Tanto más cuanto que estos datos les transmiten a los responsables de tomar decisiones políticas un mensaje equivocado: el de que en este campo no se requiere incentivos inmediatos, especialmente de tipo financiero. En los hechos, sin embargo, la educación de adultos está enfrentando varios desafíos que deberán ser tratados mediante esfuerzos compartidos de todos los actores involucrados. Antes de meternos demasiado a fondo en la situación actual, veamos si se puede aprender algo del pasado, remontándonos a unos veinte años o más.

Eslovenia es un pequeño país centroeuropeo (con una superficie de 20.273 km2 y una población de aproximadamente 2 millones de habitantes) situado al borde de la península Balcánica. Habiendo formado parte del antiguo Imperio Austro-Húngaro, y ha biendo sido desde 1945 uno de los seis componentes de la República Federal Socialista de Yugoslavia, Eslovenia obtuvo el reconocimiento legal internacional de su independencia en 1991. Entonces rápidamente empezó a llevar a cabo la transformación de su sistema político, social y económico, pasando de una dicta-dura política unipartidista y de un sistema de autogestión social a la democracia parlamentaria y a la economía de mercado. En los hechos el proceso de transición había empezado a ponerse en marcha a fines de la década de los ochenta, lo que llevó a unas primeras elecciones parlamentarias en 1989, para continuar luego en la década de los noventa.

La educación de adultos eslovena en la década de los ochenta

La Educación de Adultos Eslovena en la década de los ochenta

Los intentos de liberación política, económica y cultural del país afectaron sin duda los procesos de educación de adultos. Resulta interesante verificar que en la dé-cada de los ochenta la situación del sector era completamente paradójica: Por una parte ha-bía documentos estratégicos sobre desarrollo socio-económico que apuntaban a un rápido desarrollo del joven país y enfatizaban la ne-cesidad de un capital humano mejor educado. Estaba claro que no se podría conseguir ese objetivo de manera suficientemente rápida y eficiente con sólo mejorar el sistema educativo para niños y jóvenes. Por lo tanto se reconocía la importancia de la educación de adultos y se hacía gran hincapié en la necesidad de su adecuada provisión.Por otra parte, después de un período rela-tivamente floreciente, cuya característica era que la educación de adultos constituía un cam-po independiente que se orientaba sobre todo a la educación y capacitación profesional, de la misma manera que la educación socio-política se orientaba a la autogestión, la educación de adultos experimentó una severa crisis que se basaba en dos orientaciones ideológicas lamentables:

  • El llamado «sistema educativo orientado a la profesión» que llevó a la unificación de la educación de niños y jóvenes con la educación de adultos; en la práctica el resultado fue que la educación de adultos se convirtió en una especie de hijastra de la educación de jóvenes, de tipo muy «escolar» y por consiguiente menos atractiva para los participantes; en ese período el número de participantes en la educación de adultos secundaria formal disminuyó drásticamente, de cerca de 20 mil a 3 mil.
  • La «unificación de trabajo y educación», basada en la hipótesis de que los trabajadores y sus empleadores se encargarían de la identificación y satisfacción de sus necesidades educativas, y de que su financiación sería provista por las organizaciones de trabajadores y otros beneficiarios; de esa manera el Estado quedaba aliviado de cualquier responsabilidad al respecto, la educación de adultos dejaba de ser financiada por el presupuesto público, y debido a la crisis económica también disminuyó la financiación procedente de las organizaciones laborales.

Como resultado de estas concepciones, y debido a unas reformas educativas aparentemente progresistas, el sistema esloveno de educación de adultos estaba teóricamente bien asegurado. Pero en la práctica no era éste el caso: En primer lugar se deterioró la red de proveedores de educación de adultos —los centros de educación de adultos, es decir las llamadas universidades ‹laborales› o «universidades populares»—, ya no se les permitió nunca más suministrar educación formal de adultos, las escuelas carecían de conocimientos técnicos sobre educación de adultos, y los centros educativos que dependían de las organizaciones laborales carecían de financiación. En segundo lugar los centros que tenían experiencia a nivel nacional (la Asociación de Universidades Laborales, la Unidad de Educación de Adultos del Instituto Nacional de Educación, y la Asociación de Centros Educativos de Eslovenia) que se habían hecho cargo de la conceptualización, el desarrollo y la puesta en práctica de la educación de adultos, quedaron abolidos, es decir que se les suspendió su financiación o se las redujo severamente. Lo evidente es que el sector de la educación de adultos no se encontraba en buena forma cuando se esperaba que hiciera frente a los serios desafíos que empezaban a manifestarse con el surgimiento del nuevo Estado.

A pesar de todo, en 1984 un grupo de profesionales dedicados, congregados en la Asociación Eslovena de Educación de Adultos, en cooperación con individuos investidos de funciones sociales y políticas, iniciaron la formulación de un programa de largo plazo para el desarrollo de la educación de adultos, y poco a poco empezaron a ponerlo en marcha, tanto mediante una investigación compartida sobre concepciones y estrategias de educación de adultos, como mediante la introducción de nuevos enfoques prácticos.

La educación de adultos eslovena en la década de los noventa

1991 constituyó un hito importante no sólo en la historia de Eslovenia, sino también en su educación de adultos. Una cosa notable de este período es la publicación «Educación en Eslovenia para el Siglo 21: Educación de Adultos (1991)», en la que, por primera vez en Eslovenia, se definía la educación de adultos como un campo independiente, y se colocaba cimientos de experiencia para su futuro desarrollo. En ese punto, y a lo largo de la primer mitad de la década de los noventa, se pudieron observar procesos fundamentales en diferentes áreas:

  • En primerísimo lugar el gobierno de Eslovenia empezó a destinar recursos especiales para el desarrollo de la educación de adultos.
  • El Ministerio de Educación y Deportes arrancó con la preparación de un acto especial sobre educación de adultos.
  • Dentro del Ministerio de Educación se creó una unidad especial sobre educación de adultos.
  • El Ministerio de Trabajo, Familia y Asuntos Sociales estableció un centro de asesoramiento en educación de adultos.
  • El Ministerio de Educación encargó la preparación de fundamentos de experiencia para un Plan Maestro de Educación de Adultos (Adult Education Master Plan – AEMP), un programa nacional que determinaría programas y proveedores de especial importancia para el desarrollo nacional de la educación de adultos.
  • La Facultad de Artes de Liubliana ofreció un curso independiente de estudios sobre educación de adultos.
  • Finalmente se fundó el Instituto Esloveno de Educación de Adultos (Slovenian Institute for Adult Education – SIAE) para facilitar y dirigir el desarrollo de la educación de adultos en el país.

Estos hechos estaban respaldados por la urgente necesidad de introducir medidas que contribuyeran al mejoramiento de las estructuras de educación y calificación en beneficio de la población. De acuerdo a datos estadísticos, de 1991, alrededor del 50 por ciento de la fuerza de trabajo y aproximadamente el 40 por ciento de los empleados carecían de una calificación formal. Como resultado de una demanda creciente, proliferó la distribución regional de programas y proveedores de educación de adultos. Ésta se vio marcadamente incrementada por muchos proveedores privados emergentes.

En apoyo a la red de educadores de adultos, el Instituto Esloveno de Educación de Adultos llegó a ser la institución matriz indispensable a la hora de conectar y equilibrar los intereses principales de diferentes actores involucrados, así como de mediar entre ellos y las autoridades estatales responsables. El Instituto combinaba argumentos profesionales con las necesidades y opiniones de muchos actores vinculados con el tema, incluyendo los de la sociedad civil, promoviendo así el desarrollo del sistema y la práctica de la educación de adultos. Los puntos de vista del Instituto se encontraban respaldados por estudios comparativos internacionales que justificaban la necesidad de que el Estado determinara condiciones estables para un desarrollo acelerado de la educación de adultos mediante sus medidas y regulaciones.

Los fundamentos conceptuales para el desarrollo de la educación de adultos se publicaron en el Libro Blanco de la «Educación y la Crianza» (Paper on Edu-cation and Upbringing) de 1995, y más adelante reelaborados por una ley que les sirvió de marco, la «Ley de Organización y Financiación de la Educación» (Organisation and Financing of Education Act) de 1996, que define los fines del conjunto del sistema educativo y las formas de su organización y financiación. El mismo año se promulgó un paquete de cinco leyes especiales, cada una de las cuales regulaba uno de los subsistemas educativos de acuerdo con cada nivel o área de la educación. Una de ellas fue la «Ley de Educación de Adultos» (Adult Education Act), que es la ley general que regula las características comunes de la educación de adultos, confirmando de esta manera su posición como un campo de acción independiente, y su inclusión en el sistema de financiación pública. La ley introdujo el concepto de un «Plan Maestro de Educación de Adultos» como la base para el posicionamiento y la financiación de la provisión de educación de adultos, y es-pecialmente para establecer un equilibrio entre la educación y capacitación para el trabajo, por un lado, y por otro la educación de adultos más general que se orienta a las necesidades personales y comunitarias.

1991 – un hito para Eslovenia y para la Educación de Adultos

A fines de la década de los noventa se llevó a cabo la preparación de la experticia necesaria para la elaboración final del Plan Maestro de Educación de Adultos. Mientras tanto se finan-ciaba la educación de adultos a través de con-vocatorias públicas, con el apoyo profesional del Instituto Esloveno de Educación de Adultos y en concordancia con sus intentos de introdu-cir en la educación de adultos nuevas formas y métodos, como también nuevos enfoques para la programación de la educación de adultos.

Como resultado de algunos análisis que habían mostrado discrepancias que afec-taban a las categorías poblacionales desfavorecidas en términos educativos, se estuvo prestando atención especial a la introducción de innovaciones en el campo de la educación de adultos no-formal. Estos esfuerzos tenían el propósito de con-trarrestar la oferta generada por la esfera privada de educación de adultos, que había florecido en el período de transición y que principalmente había elaborado programas de educación de adultos para la porción relativamente bien educada de la población y que eran objeto de intensa demanda en el mercado. 

El cambio decisivo: El Plan Maestro de Educación de Adultos de 2004

Sin lugar a dudas la adopción de la «Resolución acerca del Plan Maestro de Educación de Adultos hasta 2010» fue uno de los logros más significativos en el campo de la educación de adultos en Eslovenia. Fue el paso final en un proceso de casi diez años de preparación de componentes fundamentales para nuevas políticas y prácticas de educación de adultos, diseñadas para asegurar en dicho campo un desarrollo equilibrado y estable.

El Plan Maestro se diseñó sobre todo como un fuerte incentivo para el incremento de la inversión por parte de todos los actores involucrados: individuos, comunidades, empresas y Estado. La idea era coordinar a una serie de actores con el fin de configurar un entorno efectivo a nivel nacional. El Plan Maestro definía objetivos (y cotas), áreas prioritarias, actividades, y el monto aproximado de recursos públicos para la educación de adultos en tres campos:

  • educación general no-formal
  • educación para elevar los logros de la educación formal
  • educación y capacitación para el mercado de trabajo

El Plan abarcaba también actividades de tipo infraestructural como ser el desarrollo profesional de educadores de adultos, problemas de calidad, información y asesoramiento, proyectos de investigación y desarrollo, servicios de información y promoción, etc.

Desde 2005, tanto la ejecución del Plan Maestro como las circunstancias concretas de su financiación se han visto determinadas por el Programa Anual de Educación de Adultos adoptado por el gobierno y previamente consultado con la instancia consultiva gubernamental, es decir el Consejo de Expertos en Educación de Adultos (responsable de la organización, calidad y eficiencia de la educación de adultos). La organización ulterior de la educación se encuentra definida en los planes anuales de las organizaciones que hacen educación de adultos de acuerdo con programas educativos públicamente válidos. Se capacita a las personas para que participen en programas individuales sobre la base de convocatorias públicas.

Desde que Eslovenia se incorporó a la Unión Europea, el Fondo Social Europeo se ha convertido en una fuente adicional para la financiación de la educación de adultos. Estos fondos han sido canalizados hacia proyectos de desarrollo que principalmente promovían mayores logros educativos, así como posibilidades de empleo, alfabetización, capacitación de educadores de adultos, calidad, e información y asesoramiento en educación de adultos.

Se supone que la ejecución del Plan Maestro y los subsiguientes planes anuales serán objeto de minucioso seguimiento y análisis, y de información al Consejo Nacional. Sin embargo, debido a su enorme complejidad, los esfuerzos por establecer un sistema de información adecuado recién están empezando a tener sus primeros resultados. Los hallazgos procedentes de éstos podrán confirmar (o no) la coherencia de la estructura de Plan Maestro, y revelar sobre todo la eficiencia (o ineficiencia) de su aplicación a la práctica de la educación de adultos.

La situación actual

Financiación actual para la Educación de Adultos

El sistema de educación de adultos, de manera especial su regulación, gobernabilidad y financiación, es objeto de reflexión desde el punto de vista de los recursos financieros, de la eficiencia de su utilización y de la equidad de su distribución. En contraste con el desempeño relativamente bueno de la educación de adultos eslovena, si se la compara con algunos indicadores nacionales y con los de la Unión Europea, un análisis más detallado revela varios problemas estructurales que son (también) resultado de una inadecuada financiación. Debido a la falta de precisión en el seguimiento, transparencia y responsabilidad de la financiación de la educación de adultos, tanto su eficiencia como la estimación de su impacto más amplio están siendo en este momento objeto de debate. Un obstáculo adicional para un mejor desempeño del sistema (financiero) de la educación de adultos es la falta de infraestructura apropiada, es decir de un desarrollo autónomo y una investigación de alta calidad, que es lo que inicialmente se esperaba del Instituto Esloveno para la Educación de Adultos.

Una presentación detallada de los problemas actuales excedería la finalidad de este documento. Sin embargo permítasenos mencionar sólo los más sobresalientes:

  • Si bien es verdad que desde un punto de vista declarativo la situación actual del sistema de educación de adultos parece satisfactoria, en la práctica este sistema todavía es tratado como un suplemento del sistema educativo para niños y jóvenes.
  • La Ley de Educación de Adultos, en su versión actual, no puede considerarse como una ley marco, por lo que existe la urgente necesidad de renovarla. En el momento presente se concentra primordialmente en la educación de adultos formal, mientras otros aspectos de la educación de adultos, precisamente los cruciales, están regulados por las leyes educativas anteriormente mencionadas.
  • El gasto público total en educación, como porcentaje del PIB en Eslovenia, según el Eurostat, alcanzaba al 6,02 por ciento en 2003 y al 5,96 por ciento en 2004. Debido a problemas metodológicos, no existen datos confiables de cuál sería, en términos del PIB, el porcentaje destinado específicamente a la educación de adultos. Los últimos datos son de 1995 e indican un 0,08 por ciento del PIB destinado a educación de adultos, o sea solamente el 2,2 por ciento del total de recursos públicos para educación. Se calcula que para el 2007 la cuota estaba todavía muy lejos de haber alcanzado el monto que ha llegado a ser una práctica en la mayor parte de los estados desarrollados de la Unión Europea, es decir el 1 por ciento del PIB o el 10 por ciento de todos los gastos públicos destinados a educación. Podemos concluir que el actual sistema de financiación todavía no asegura de manera adecuada el acceso, la igualdad y la equidad de la educación de adultos. Con excepción de la educación de adultos primaria, aquella depende más de la disponibilidad de recursos públicos que de las necesidades reales de los grupos prioritarios y de la sociedad en su conjunto; por consiguiente se sugiere una financiación fija y estable de la red pública de educación de adultos.
  • Idealmente, la financiación de la educación de adultos está prevista en el presupuesto estatal y en los presupuestos de las comunidades locales. Sin embargo, si bien se contempla la contribución de todos los sectores públicos, sólo están cumpliendo sus obligaciones el Ministerio de Educación y Deportes (responsable principalmente de la educación de adultos formal, y de la no-formal de tipo general) y el Ministerio de Trabajo, Familia y Asuntos Sociales (responsable de financiar la educación de adultos para mejorar el nivel de empleo). En el nivel local, se espera que los municipios contribuyan a la puesta en práctica del Programa Anual de Educación de Adultos, pero en los hechos la mayoría sólo financian la educación primaria de adultos y, cumpliendo su obligación como financiadores, lo que hacen es (co)financiar los gastos de personal, los edificios y los costos de mantenimiento de los centros de educación de adultos (universidades populares), lo que representa menos del 6 por ciento (2006/2007) de todo el presupuesto de los centros de educación de adultos.
  • En el último cuatrienio los recursos de ESF no han sido aprovechados de manera adecuada. La carga de costos no elegibles, resultado de la falta de directrices claras respecto de prioridades, la ausencia de pagos adelantados, así como los largos procedimientos burocráticos, han llevado a los beneficiarios de ESF a graves dificultades financieras. Además un monto considerable del dinero de ESF no fue gastado a tiempo, por lo que no se aprovecharon las correspondientes contribuciones nacionales referidas a los presupuestos anuales. Según los Balances Anuales Finales del Presupuesto del Ministerio de Educación, en el período 2005-2007 sólo se aprovechó el 54 por ciento de los recursos procedentes del citado Ministerio.
  • La red de proveedores de educación de adultos se ha debilitado: en la década pasada se incrementó considerablemente la participación de proveedores privados de educación de adultos, y éstos llegaron a estar extremadamente orientados al mercado, ofreciendo cursos principalmente para los sectores mejor educados y mejor situados de la población, mientras que la red pública de educación de adultos (institutos populares fundados primordialmente para la educación de adultos) padecieron los fenómenos anteriormente mencionados.
  • Un análisis más minucioso de la tasa de participación mencionada al comienzo de este artículo muestra que las personas adultas se incorporan principal-mente a programas no-formales de corto plazo que favorecen el desarrollo profesional de aquellas personas que ya completaron niveles educativos superiores. En consecuencia, el estatus económico y social de quienes han accedido a niveles educativos más bajos, y de otros grupos desprovistos de educación, todavía no está siendo mejorado.
  • En los años recientes, gracias a algunas intervenciones del Ministerio de Educación, se ha debilitado considerablemente la posición del Instituto Esloveno para la Educación de Adultos. Se está volviendo cada vez más una institución que presta servicios al Ministerio de Educación, y debido a su reducida capacidad de investigación, su papel como iniciador de nuevos procesos, y de un diálogo entre teoría, práctica y políticas, ha perdido asidero.

Lecciones aprendidas del pasado y que podrían servir para mejorar el futuro

Como ocurría hace más de dos décadas, el sistema esloveno de educación de adultos está enfrentando una crisis que tiene sus rasgos y razones específicas, pero que también es parte de un cuadro más amplio, y por tanto está empotrado en la crisis general de tipo financiero, socio-económico y cultural que aqueja al país y al mundo entero. Una vez más el sector de la educación de adultos puede y debe comprometerse en iniciativas que últimamente el país ha estado emprendiendo con el fin de superar la difícil situación actual.

Algunos principios que anteriormente sirvieron de guía en el camino, pero que en parte se fueron perdiendo a lo largo del mismo, y algunos otros nuevos, podrían ser los siguientes:

  • Se debería mantener un enfoque holístico de la educación de adultos, integrador, sistemático, aglutinador de todo, en los mismos términos y en la misma línea de las perspectivas de la Estrategia de Educación Para Todos que se trazó en Eslovenia (2006) pero que desgraciadamente todavía no se ha puesto en práctica.
  • Se debería enfatizar igualmente el equilibrio entre las motivaciones humanistas y economicistas que se mueven dentro de la educación de adultos, así como el papel que juegan el aprendizaje de por vida y la educación de adultos en la ejecución de estrategias nacionales de desarrollo para el bienestar universal.
  • La legislación y los órganos de gobierno de la Unión Europea deberán experimentar cambios significativos con el fin de asegurar la apropiada calidad de la primera y una mayor eficiencia de los últimos. Ambos constituyen la base para el diseño de esquemas financieros adecuados, pero también para la cooperación y coordinación de los diferentes departamentos del sector público.
  • La financiación pública debería apoyar en primer lugar la educación de los grupos poblacionales menos calificados y marginales; la responsabilidad debería estar tanto en las autoridades nacionales como en las locales, y en las autoridades regionales emergentes.
  • Un sistema de financiación pública transparente, basado en evidencias, debería garantizar la suficiencia de recursos, la eficiencia de su utilización y la igualdad de su distribución, esta última no tanto en el sentido de una participación igual para todos sino ofreciendo más a aquellas personas que se vieron desfavorecidas en la fase de la educación inicial.
  • En lo que se refiere a la red de educación de adultos, debería corregirse el error de prestar tal vez demasiada atención a la «provisión» a partir de la «demanda», incorporando más a los estudiantes en el diseño de políticas y de formas de provisión, ampliando la información y los servicios de asesoramiento, y poniendo el crecimiento de la conciencia como el objetivo de la promoción, etc.; se debería comprometer a los medios de comunicación en estas actividades de difusión social.
  • En lo que se refiere al punto focal nacional, se le deberían confiar tareas de investigación a una institución experta relativamente autónoma encargada del desarrollo de la educación de adultos —en este momento el Instituto Esloveno para la Educación de Adultos— y se la debería apoyar adecuadamente.
  • Se debería fomentar un tipo de cooperación internacional que haga posible el intercambio de prácticas positivas, el fortalecimiento mutuo a través de comparaciones y del aprendizaje paritario, como también las actividades conjuntas de defensa y cabildeo.

Es obvio que el sistema esloveno de educación de adultos ya ha probado su disposición a responder de manera proactiva a los desafíos de los tiempos, y a actuar como uno de los vehículos que conducen una sociedad y una economía mejores. Se debería reconocer la crisis actual como una oportunidad para enderezar algunos pasos desviados del pasado, y para intentar otro tipo de ruptura en un nivel más elevado de políticas y de profesionalidad.

Referencias Bibliográficas

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Notas

1 Según el informe de «Avance hacia los objetivos de Lisboa en educación y capacitación – Indicadores y cotas 2008», la tasa de participación eslovena en 2007 es de 14,8 % (siendo el porcentaje de la UE de 9,7 %. Fuente de datos: Encuesta de la UE sobre mano de obra.

 

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