Jorge Camors

A pesar de contar con tasas de matriculación escolar sobre la media, en Uruguay la educación de adultos fue elevada al nivel de los demás sectores educativos. La política respecto de la formación ulterior fue objeto de intensas deliberaciones y debates con las organizaciones internacionales de la educación de adultos, tales como el Consejo Latinoamericano de Educación de Adultos (CEAAL), el Consejo Internacional de Educación de Adultos (ICAE), y la red para la educación de mujeres (REPEM). Como consecuencia de ello, los programas de educación de adultos que lleva a cabo el Ministerio de Educación en conjunto con otras entidades públicas, han evidenciado un marcado impulso. Sin embargo, aún quedan muchos problemas que solucionar y desafíos que afrontar.

Educación permanente no formal: la experiencia uruguaya

El compromiso político

El 1 de Marzo del año 2005 asume un nuevo gobierno en el Uruguay, con la particularidad de asumir la izquierda por primera vez en la historia del país el gobierno.

En la educación, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) define que la política educativa estará orientada a promover «educación para todos a lo largo de toda la vida, en todo el país».

En este contexto, el equipo de educación del MEC reflexionamos sobre el significado y relevancia de dicho concepto y política a seguir. Una de las decisiones tomadas fue la creación del Área de Educación No Formal en el MEC; es decir, ubicar a la educación no formal como parte de las políticas educativas a impulsar en el período que comienza.

Esto resultó novedoso en la medida que esta modalidad de la educación no había sido destacada desde el Estado y más aún en un país altamente escolarizado, con casi el 100 % de niños en edad escolar cursando la educación primaria, con educación inicial obligatoria de 5 años y con cobertura de casi 100 %, y con acceso del 90 % a la educación media básica obligatoria. El problema más acuciante se encuentra en el abandono de la educación media, donde a medida que se avanza en edad, se producen más desvinculaciones. Esto es grave en la medida en que los niveles de estudio universitario se nutren de estudiantes que egresan de la educación media, que en ese año era del 35 %. El nivel máximo alcanzado por la población de 25 años o más por tramos de edad, en todo el país, en educación primaria completa era del 40.6 %.1

No se trataba de «inventar» algo, sino de hacer visible lo invisible, de reconocer y legitimar una modalidad de la educación que existía y que se desarrollaba con diferentes criterios y logrando distintos tipos de resultados, a través de diversas prácticas y proyectos en diferentes marcos institucionales y políticos.

En este sentido, desde el MEC, a lo largo de los primeros seis meses de la gestión, se convocaron tres grupos de trabajo para abordar la implementación de esta política:

  • En primer lugar se convocó al grupo de trabajo en educación no formal, invitando a las instituciones públicas encargadas legalmente de la educación pública. Se invitó a integrar este grupo a la Oficina de UNESCO en Uruguay en base al reconocimiento explícito de su especialidad en educación y de sus competencias en brindar asistencia técnica.
  • En segundo lugar se convocó al grupo de trabajo en educación y trabajo invitando a las instituciones públicas encargadas de los temas juventud y empleo, así como a representantes de empresarios y trabajadores, y de las entidades privadas de capacitación laboral.
  • En tercer lugar, se convocó al grupo de trabajo en educación de adultos, a instancias del Consejo Internacional de Educación de Adultos (ICAE), invitando a las instituciones públicas de la educación formal y de las políticas sociales, así como a ICAE, REPEM y CEAAL. Los grupos de trabajo se conformaron fueron interinstitucionales e intersectoriales, con organizaciones públicas y privadas, que prestaron su colaboración y participaron en la formulación de la política de educación no formal, como parte de las políticas educativas para el período que comenzaba.

Los tres grupos de participación en el Debate Educativo del año 2006 y en el Congreso Nacional de Educación realizado en diciembre de ese año, presentando propuestas y recomendaciones.

A lo largo de estos años, instituciones como el Instituto de Hamburgo de UNESCO y CREFAL, así como diversos académicos y especialistas en la temática, fueron invitados a participar y colaborar en nuestro proceso de reflexión.2

En síntesis, había una concepción y una política educativa clara, que expresaba una voluntad de cambios en la educación en general, de ampliación del campo educativo, reconociendo a la educación no formal y, en esa perspectiva, facilitar el surgimiento y desarrollo de la educación de personas jóvenes y adultas, a nivel formal y no formal, como expresión real de una educación para todos a lo largo de toda la vida.

Principales innovaciones educativas

En el MEC,

  • se formula el Programa Nacional de Educación y Trabajo en base a la experiencia desarrollada años anteriores por dos centros CECAP en Montevideo y Rivera al norte del país, como una propuesta de educación no formal para jóvenes de 15 a 20 años, en situación de vulnerabilidad, con educación primaria completa pero que en la actualidad no estudian, ni trabajan. Este programa desarrolló ya 12 centros educativos en diferentes puntos del país y se estima cubrirlo totalmente en el año 2014. Además de ofrecer una propuesta de educación integral a los jóvenes durante todos los días de la semana y a lo largo de todo el año, mientras permanezcan y hasta que no vuelvan a estudiar y empiecen a trabajar, tiene la finalidad de mostrar y demostrar que otra educación es posible;
  • se formula el Programa Aprender Siempre, como una propuesta de educación no formal para personas jóvenes y adultas, mayores de 20años, abriendo un abanico de temas para abordar la vida cotidiana, social y humana, la participación y la ciudadanía;
  • se implementan anualmente y desde el año 2007, los Festivales de Aprendizaje, propuestas exitosas en otros países que se procura adaptar a las particularidades de nuestro medio y como una forma de estímulo y reconocimiento de los aprendizajes y esfuerzos que realizan las personas jóvenes y adultas, en aprender siempre.

En la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) encargada de la educación formal de niveles inicial, primario y medio:

  • se retoma la educación de personas jóvenes y adultas, a través de los cursos y sistema de acreditación por experiencia para la culminación de la educación primaria para personas mayores de 15 años, cubriendo todo el territorio nacional. Esto significó un importante esfuerzo en recursos y en política educativa;
  • se otorga importancia a la educación en contextos de encierro logrando que todos los centros de reclusión del país cuenten, por primera vez, con un docente como mínimo, acompañando la política de humanización y disminuyendo las penas por años de trabajo y educación en la cárcel;
  • se crea una comisión coordinadora de la educación de personas jóvenes y adultas de la ANEP incluyendo a los diferentes niveles educativos que atienden a esta población en educación primaria y media (secundaria y técnico profesional).

En el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), creado en 2005 y encargado de la coordinación de las políticas sociales y del Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (PANES) 2005 – 2007, se destaca la preocupación, el impulso e implementación de la alfabetización para la población participante, los que se encontraban en situación de pobreza extrema e indigencia, aproximadamente fue del 10 % de la población del país. El programa de alfabetización, una versión uruguaya del programa cubano «yo sí puedo», se coordinó con la ANEP, promoviendo la reinserción y continuidad educativa.

A nivel interinstitucional, con la participación de diferentes instituciones públicas (MEC – ANEP – UdelaR – MTSS – MEF – OPP – BROU – CND)3 se firma un convenio en el año 2009, creando el Programa Uruguay Estudia con los objetivos de: promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida, estimular el estudio y culminación de los niveles educativos, facilitar la integración social. Contempla cuatro componentes: educación, becas, pasantías y crédito.

Por útlimo cabe mencionar los esfuerzos en una política de articulación de Educación y Trabajo:

  • la «educación a través del trabajo» es una de las 9 líneas transversales que debe contemplar el Sistema Nacional de Educación en cualquiera de sus modalidades (Ley 18.437 – art. 40).
  • la inclusión explícita de la educación resulta una innovación en las políticas de empleo y formación profesional, como por ejemplo, en COCAP (Consejo de Capacitación Profesional) a través de la aprobación de la Ley Nº 18.133 – 2008 que modifica la integración de su Consejo Directivo Honorario, dejando la conducción a cargo exclusivamente del Consejo de Educación Técnico Profesional de ANEP, MEC y MTSS; y en INEFOP (Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional) creado en la Ley Nº 18.406 – 2008, cuyo Consejo Directivo es integrado por representantes de: MTSS, MEC, OPP, Trabajadores y Empresarios, donde la representación del Gobierno ya no está solamente a cargo del Ministerio de Trabajo sino que se incluye al Ministerio de Educación.

Avances en el proceso del reconocimiento legal

El proceso del año 2006 aportó elementos significativos y relevantes que culminaron con la presentación por parte del MEC de un Proyecto de Ley General de Educación, que discutió en tres oportunidades el Consejo de Ministros y que luego se envió a consideración del Parlamento, aprobándose la Ley General de Educación (Nº 18.437) en Diciembre de 2008.

Los conceptos más importantes que corresponde destacar son:

  • El derecho a la educación, para todos los habitantes y a lo largo de toda la vida: Art. 1;
  • La educación formal de personas jóvenes y adultas: un cometido expreso de la ANEP (Art. 59 Inc. P);
  • Promover y coordinar acciones educativas dirigidas a personas jóvenes y adultas: un cometido expreso del Consejo Nacional de Educación No Formal CONENFOR (Art. 94 Inc. D) que fue creado a través del art. 92;
  • La participación es un principio fundamental de la educación;
  • Las metodologías que se apliquen deben favorecer la formación ciudadana y la autonomía de las personas (Art. 9);
  • El educando es y debe ser el sujeto de la educación (Art. 5);
  • La política educativa nacional tendrá como objetivo fundamental que todos los habitantes del país reciban aprendizajes de calidad, a lo largo de toda la vida y en todo el país (Art. 12);
  • Derechos y deberes de los educandos y de la familia (Art. 72 a 75).

CONFINTEA VI

Cuando se le comunicó al MEC que debía elaborar un informe acerca del estado de situación de la educación de personas jóvenes y adultas en el año 2006 con vistas al proceso de preparación de la CONFINTEA VI que tendría lugar en el año 2009, se vio una oportunidad de impulsar la política que se venía pensando e implementando.

En este sentido, se creó el Comité Nacional Preparatorio de CONFINTEA VI en el año 2007, por Resolución Presidencial, integrando a los diversos actores comprometidos en este campo de la educación y tomando como referencia el grupo de trabajo creado en el año 2005. CONFINTEA VI entonces fue un «pretexto» para impulsar un proceso para plasmar las ideas y las políticas educativas.

Uno de los primeros cometidos que asumió el Comité fue la elaboración del Informe Nacional que luego se envió a UNESCO UILL. Fue una instancia muy interesante de construcción colectiva del estado de situación, con las oportunidades y dificultades que significó elaborarlo en forma interinstitucional y entre actores públicos y privados, pero el proceso se fortaleció.

Luego se pensó un proceso de sensibilización y de participación que acompañara la preparación de la conferencia internacional de 2009. Se realizaron Foros Nacionales, donde el primero se convocó con el objetivo de poner a consideración el Informe Nacional, para disparar la reflexión y el debate; el segundo se convocó para relevar propuestas para la delegación uruguaya a CONFINTEA VI.

En el año 2008 se participa en la Conferencia Regional de América latina y El Caribe Preparatoria de CONFINTEA VI a través de una delegación integrada por representantes de MEC, ANEP e ICAE. Finalmente en el año 2009, se participa en la CONFINTEA VI a través de una delegación integrada por representantes de MEC, ANEP, MIDES, ICAE, REPEM y UNI3.

Después de Belém, se consideró que aún restaba un largo camino por recorrer, por necesidades educativas propias del país, así como para acompañar la implementación de los acuerdos y metas de CONFINTEA VI. En este sentido, se creó el Comité Nacional de Articulación y Seguimiento de la Educación de Personas Jóvenes y Adultas, por Resolución Presidencial, integrando a los distintos actores comprometidos en este campo de la educación, incluyendo a CONENFOR, en el proceso iniciado en el año 2005.

CONFINTEA ahora es un «texto» para consolidar, desarrollar y profundizar el proceso de cambios sustentados en las ideas y las políticas educativas iniciadas.

Avances y dificultades, de la teoría y de la política:

a) Aún hay diferencias entre la teoría y la práctica
Se menciona la educación de adultos en los documentos de política y programas educativos, y se reconoce la importancia de promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida. La alfabetización aparece mencionada en el texto legal, se reconoce su importancia y se implementan acciones, si bien desde el punto de vista conceptual debemos continuar evolucionando.
Pero...aún falta mucho por avanzar; se mantiene aún una visión tradicional sobre la alfabetización y la educación de personas jóvenes y adultas

b) Tensiones y preocupaciones:
Los avances en el discurso no se acompañan de avances conceptuales: Alfabetización: se aprecia una cierta pérdida del grado de relevancia que se le otorgó en el período 2005 – 2009 y las actuales acciones se encuentran subordinadas al nivel de la educación primaria. Educación formal de personas jóvenes y adultas: se aprecia que falta mayor coordinación intrainstitucional en la ANEP. Se gestiona por subsistema (primaria, secundaria, técnico-profesional), si bien no reconocen la EPJA como tal. Los avances en objetivos, contenidos, metodología y perfil docente, así como en política educativa: descentralización territorial, articulaciones e innovaciones, se ubican exclusivamente para el nivel de educación primaria.
Educación no formal de personas jóvenes y adultas: Su reconocimiento es reciente: En 2005 aparece en la Ley General de Educación en 2008. Se considera muy importante la creación de CONENFOR que empieza a funcionar en 2009, resultando una estrategia interinstitucional, intersectorial, de articulación, coordinación y promoción de una educación no formal de calidad.
El desarrollo de la educación en sentido amplio y profundo (que incluye la EPJA) y su articulación con las políticas públicas, la vida humana de todas las personas y la convivencia social, depende de incidir en el bloque conceptual hegemónico, social y cultural de nuestro país.

c) Educación: ¿Economía vs. Ciudadanía?

Antes de 2005, podemos decir que la educación era considerada mayoritariamente como «la preparación para tener empleo» (y en la hipótesis más optimista, lograrlo y mantenerlo), lo que de alguna forma la ubica en relación directa a la mera obtención de ingresos. Predominaban aún conceptos neoliberales de décadas pasadas.
El desarrollo productivo y tecnológico actual pone al descubierto las carencias de políticas educativas anteriores y muestra las necesidades actuales y las perspectivas del desarrollo económico. La oferta educativa es demasiado limitada para satisfacer la demanda económica y productiva actual.
Por otra parte, también se pone en discusión el perfil del participante en la EPJA, el sujeto de la educación y sus intereses en seguir estudiando, en continuar aprendiendo. Sus necesidades, intereses y problemas, manifestados de múltiples formas, nos están mostrando que debemos analizar. Seguramente hay algo en nuestras propuestas que debamos cambiar en función de «comunicarnos» con ellos; hay algo de la «identidad» de la EPJA que debemos analizar y pensar.
Entonces, estamos ante una encrucijada; la gran preocupación que existe actualmente es impulsar más y mejor educación, ¿se explica en el interés por la economía o por la ciudadanía? ¿cuál es el papel de la producción en la vida social? ¿cuál es el papel de la educación para la vida y convivencia social de los sujetos?

d) sin créditos ni reconocimiento (aún)
La demanda de acreditación del aprendizaje no formal e informal ha aumentado significativamente entre la población adulta interesada en continuar su educación o buscar el reconocimiento de sus competencias para el empleo y proseguir su aprendizaje.
La validación de conocimientos para habilitar la reinserción y continuidad educativa ha sido expresamente reconocida en la Ley General de Educación de 2008 (Ley 18.437 Art. 39), pero si bien el tema se encuentra en la agenda de las autoridades y se ha presentado una propuesta de reglamentación, aún no ha sido implementado.
De todas formas constituye un avance significativo el reconocimiento a los «conocimientos y habilidades alcanzados por una persona fuera de la educación formal», lo que contribuye a la consolidación de una concepción de aprendizaje a lo largo de toda la vida y una política de educación no formal.

La gestión (en base a un marco conceptual y político)

La gestión requiere destreza técnica, pero fundamentalmente una concepción política y una fundamentación teórica, con disposición real a la participación, en todos los niveles.

La gestión se debe sustentar en una política de participación que contemple a todos los actores: autoridades del gobierno, profesionales del Estado, la Universidad, los sindicatos, los empresarios y el resto de la sociedad civil.

Uno de los resultados a buscar, es crear una institucionalidad efectiva, eficiente y permanente, como el medio idóneo para garantizar la continuidad de las políticas y el logro de los impactos pensados. En esto debemos tener en cuenta diferentes dimensiones:

  • Intrainstitucional: al interior de cada institución que participa;
  • Interinstitucional: con la participación de las diferentes instituciones que corresponda;
  • Intersectorial: superando el esquema tradicional de la fragmentación de las políticas públicas en sectores diferentes separados, para convocar a los sectores que tienen incidencia en la educación;
  • Intragubernamental: porque se requiere mucha comunicación y coordinación al interior del gobierno, para llevar a cabo, de esta forma, las políticas.

La tarea nos debe involucrar a todos, por lo tanto la articulación y coordinación, además de constituir un medio, pasan a tener contenido y ser también objetivos específicos.

La gestión requiere trabajar con profesionalidad, desarrollando una metodología rigurosa, diseñando e implementando mecanismos de: planificación y evaluación de la política y los programas; monitoreo y seguimiento; incidencia en las prácticas educativas y acumulación de los aprendizajes.

La información es un elemento clave. Por lo tanto hay que prever dispositivos para generarla, disponerla e intercambiarla. La misma debe ser: pertinente y relevante; debe estar en forma oportuna. Debemos difundir y comunicar, informar, rendir cuentas y educar, por medio de la información.

La Cooperación Regional e Internacional puede jugar un papel muy importante, en la medida que la convoquemos y participe, contribuyendo a la articulación, coordinación, legitimación y «ayudando a pensar» las políticas, los programas y las prácticas.

Reflexiones finales

Para impulsar la «educación de personas jóvenes y adultas» y el «aprendizaje a lo largo de toda la vida», es imprescindible haber construido una determinada visión del modelo de vida en sociedad que queremos tener en nuestros países, una cierta visión del ser humano y de la vida individual y social.

En este sentido, los conceptos de educación y de cultura pasan a tener una determinada dimensión que nutre y orienta todas las acciones: las políticas, los programas y las prácticas educativas.

Tenemos ideas y tenemos voluntad política de cambio social para que todas las personas vivan mejor, pero también tenemos tradiciones y concepciones instaladas, difíciles de modificar. Aún no son totalmente claras y comprendidas, las ideas de «educación de personas jóvenes y adultas» y «aprendizaje a lo largo de toda la vida». En general, la educación de personas jóvenes y adultas en Uruguay sigue teniendo un carácter «difuso y vulnerable».

Este problema quizás no sea exclusivo de nuestro país, sino que hay algo que la EPJA debe revisar en torno a sus propuestas y a la pertinencia de las mismas para los sujetos de la educación. La «identidad» de la EPJA está en discusión.

Los problemas conceptuales inciden directamente en las dificultades de articulación y coordinación; persisten aún la competencia, la duplicación de esfuerzos y el mal uso de los recursos; resulta difícil movilizar, e incluso identificar, la gran variedad de actores de la educación, para lograr una acción concertada y efectiva, que produzca los cambios a los que aspiramos. Es imperioso reconocer que la «educación» es un vasto campo de posibilidades, que va mucho más allá de los límites tradicionales de la educación escolar y de la infancia.

Es necesario crear relaciones más sólidas entre «esa» educación, incluyendo la EPJA, y otros sectores, tales como el trabajo, la salud, los diferentes programas sociales, la educación escolar, la física, la recreación y los deportes, el medio ambiente.

Es fundamental continuar el proceso de construcción de los marcos teóricos que la educación de personas jóvenes y adultas y sus necesidades y posibilidades de aprendizajes requieren.

Es muy importante dotar de una institucionalidad nueva y efectiva para implementar las políticas y los programas con la debida profesionalidad, resignificando el concepto de «gestión educativa», incluyendo contenidos de la política y de la pedagogía.

A pocos años de haber emprendido estos cambios, nos sentimos con una rara sensación de satisfacción e inconformismo a la vez, porque si bien se ha hecho mucho, todavía queda mucho por hacer. Hemos instalado la reflexión y el debate sobre estos temas y hemos realizado acciones concretas con avances evidentes y dificultades a seguir trabajando. Hemos demostrado que los cambios son necesarios y también posibles.

Notas

1 MEC, «Anuario Estadístico de Educación 2005», MEC, Montevideo 2006.

2 Colaboraron y trabajaron con nosotros en el período: Violeta Núñez, Jaume Trilla, María Teresa Sirvent, Rosa María Torres, José García Molina, Olga Niremberg, Bettina Bochynek, Ulrike Hanemann, Timothy Ireland, Paul Belanger, Sergio Haddad, Evelcy Monteiro, Roberto Da Silva, Lidia Rodríguez, Sylvia Schmelkes, Mercedes Ruiz, Ernesto Rodríguez, Graciela Riquelme, Alberto Biondi y Ariel Zysman.

3MEC: Ministerio de Educación y Cultura– ANEP: Administración Nacional de Educación Pública – UdelaR: Universidad de la República O. del Uruguay – MTSS: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social – MEF: Ministerio de Economía y Finanzas – OPP: Oficina de Planeamiento y Presupuesto – BROU: Banco de la República O. del Uruguay – CND: Corporación Nacional para el Desarrollo.