Bettina Bochynek

La supervisión de la implementación de las resoluciones de la CONFINTEA VI tanto a nivel mundial como nacional requiere una estrategia y una matriz así como socios que se comprometan realmente con esta labor. No se trata de una evaluación puntual y única, sino de un proceso continuo y lo más participativo posible, que con sus análisis y resultados ayude y secunde a los gobiernos y demás actores de la educación de adultos en el desarrollo de sus sectores educativos.

Veinte meses desde la CONFINTEA VI

Antecedentes y fundamentos teóricos de la CONFINTEA VI

La CONFINTEA VI fue concebida como un elemento al interior de un proceso más amplio. En eventos previos (reuniones, reflexiones, debates y diálogos sobre políticas) de carácter transnacional —en especial la CONFINTEA V, con sus documentos resultantes, «la Declaración de Hamburgo» y el «Marco de Acción para el Futuro»— se había abogado en favor del aprendizaje de adultos y se había atestiguado el valor del aprendizaje y la educación de adultos en la preparación de las personas para controlar y mejorar su vida. Gracias a estos esfuerzos, y frente a un mundo inmerso en una vorágine cada vez más acelerada de cambios y problemas no resueltos, está surgiendo gradualmente una percepción general en cuanto a que los recursos de la actual población adulta no pueden permanecer desaprovechados.

A nivel de formulación de políticas, parece haber una conciencia cada vez más clara de que los conocimientos, las aptitudes y el potencial de los adultos tienen que ser utilizados y expandidos constantemente para así afrontar los múltiples desafíos en un mundo rápidamente cambiante y en crisis. El paradigma del aprendizaje a lo largo de toda la vida, planteado en la CONFINTEA V (1997) como la «clave para entrar en el siglo XXI», ha sido confirmado por la CONFINTEA VI. Además, en esa última reunión se subrayó que el aprendizaje y la educación de adultos, en todos los niveles y en todas las dimensiones, representa un elemento significativo del aprendizaje a lo largo de toda la vida, y que el derecho humano a la educación incluye el derecho al aprendizaje de adultos.

Con todo, la realidad a nivel mundial es distinta. El primero de los Informes Mundiales sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos (GRALE 2009), elaborado por el Instituto de la UNESCO para el Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida (IUAL), basándose principalmente en informes nacionales emitidos por estados miembros de la UNESCO en el período previo a la CONFINTEA VI, reveló, como era de suponer, un panorama que da que pensar. Pese a algunos avances en las políticas y en las condiciones que rigen la educación de adultos y el aprendizaje a lo largo de toda la vida, especialmente en algunos países o subregiones comprometidos con la causa, la mayoría de las políticas nacionales en materia educativa, cultural y social no están efectivamente priorizando el aprendizaje y la educación de adultos, como cabía esperar después de celebrarse CONFINTEA V. La exigua financiación, la insuficiente profesionalización del cuerpo docente y de todo el sector, la falta de coordinación al interior de los ministerios, y la falta de cooperación entre las partes interesadas, son solo los principales aspectos críticos. A lo anterior se suma el hecho de que el aprendizaje de adultos —a menudo confundido con el aprendizaje a lo largo de toda la vida propiamente tal— ha sido reducido a una concepción economicista en una parte del mundo, y restringido a la educación básica o a la alfabetización, en otra. Como además es por todos sabido, la contribución específica de la educación de adultos al desarrollo global sigue sin ser reconocida hasta hoy.

En este contexto, la CONFINTEA VI se propuso removilizar a la comunidad internacional y volver a generar el impulso político para el aprendizaje y la educación de adultos. Concretamente, el principal objetivo de la CONFINTEA VI era inducir a la comunidad mundial a adoptar algunas medidas esenciales para poder avanzar; en otras palabras, pasar de la retórica a la acción.

En la CONFINTEA V se evitaron las deliberaciones temáticas y se procuró velar por que las preocupaciones y la implementación estuvieran orientadas a la acción. Las recomendaciones del Marco de Acción de Belém adoptadas en la CONFINTEA VI pueden dividirse en tres partes:

  • La primera parte incluye una serie de recomendaciones y compromisos formulados por los países para desarrollar la alfabetización de adultos y la educación de adultos dentro de una perspectiva de aprendizaje a lo largo de toda la vida. Ellos se estructuran según áreas clave en el aprendizaje y la educación de adultos, a saber: elaboración de políticas, patrones de gobernanza, modalidades de financiación, ampliación de la participación, garantía de la igualdad, control de calidad y alfabetización de adultos.
  • La segunda parte contiene recomendaciones y compromisos específicos de los países para establecer medidas de supervisión y rendición de cuentas a nivel nacional y regional. Uno de los compromisos centrales está orientado a un muy esperado proceso de recopilación regular de datos y análisis de la participación de los adultos en actividades de aprendizaje, incluidos la progresión, el desglose por género y otros factores. Con respecto al Marco de Belém propiamente tal, los países se comprometieron a establecer mecanismos regulares de supervisión a fin de evaluar la implementación de dicho Marco y elaborar informes nacionales de progreso.
  • Por último, en la tercera parte se formula el mandato para que la UNESCO respalde los procesos de seguimiento y supervisión del Marco de Belém a nivel internacional. Concretamente, le solicita al Instituto de la UNESCO para el Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida (IUAL) que, en colaboración con el Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU) coordinen el proceso de supervisión a nivel mundial. Con el fin de informar periódicamente sobre el progreso en el aprendizaje y la educación de adultos, será necesario publicar versiones futuras del Informe Mundial sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos (GRALE).

Primeras medidas tendientes a coordinar el proceso de supervisión

Como un importante mecanismo para orientar y respaldar a la UNESCO en la coordinación del proceso de supervisión, a comienzos de 2010 se creó un Grupo Asesor de la COFINTEA. Por el momento, incluye a representantes de gobiernos que han asumido una responsabilidad especial en el proceso preparatorio de la CONFINTEA VI o en su implementación (Brasil, Hungría, Kenya, México, Marruecos, Corea del Sur, Túnez, y Reino Unido), organizaciones regionales o internacionales que son actores fundamentales (la Asociación para el Desarrollo de la Educación en África-ADEA, la Organización de Estados Iberoamericanos-OEI, el Consejo Internacional de educación de Adultos (ICAE), DVV International, y la Global Learners’ Network), al igual que oficinas de la UNESCO (entre ellas el IEU). Las agencias de la ONU y los organismos multilaterales han sido invitados a incorporarse como miembros del Grupo, y siguen siendo invitados a las reuniones. Sin embargo, su respuesta no ha sido demasiado entusiasta.

Se pretende que la participación en el Grupo Asesor de la CONFINTEA tenga un carácter de largo plazo, al igual que institucional y personal. La idea es que el Grupo Asesor haga un balance y revitalice el proceso de seguimiento de la CONFINTEA VI. Lo ideal es que actúe como un grupo de cuasi-cabildeo en favor del aprendizaje y la educación de adultos, y los miembros se comprometan personalmente a actuar como promotores y multiplicadores del Marco de Belém al interior de sus propios países y regiones.

Hasta la fecha, el Grupo Asesor de la CONFINTEA se ha reunido en dos ocasiones, una en marzo de 2010 en el IUAL, y la segunda en mayo de 2011 en Ciudad de México. Durante la primera reunión, el Grupo Asesor diseñó una estrategia para el seguimiento de la CONFINTEA VI y convino en la necesidad de mejorar las comunicaciones y aplicar un enfoque sistemático en la supervisión del Marco de Belém. México se ofreció como anfitrión de la primera Reunión Regional de Seguimiento de la CONFINTEA (para Latinoamérica y el Caribe), al igual que de la segunda sesión del Grupo Asesor. Como importante resultado de dicha segunda sesión celebrada en México, el Grupo Asesor colaboró en la redacción de un proyecto de cuestionario preparado por el IUAL para los primeros informes nacionales de progreso posteriores a la CONFINTEA. Se debatieron y planificaron los primeros elementos del proceso de seguimiento regional para los Estados Árabes, África, y la región de Asia-Pacífico. Ellos serán sometidos a nuevas aclaraciones, para ser implementados a fines de 2011 y en 2012.

Preparación de las herramientas de supervisión

«¿Qué es lo que realmente deseamos saber?» Teniendo en cuenta esta pregunta elemental, el IUAL y su instituto asociado, el IEU (Instituto de Estadística de la UNESCO, con sede en Montreal, Canadá), se aplicaron al diseño de una estrategia y de elementos auxiliares para el proceso de supervisión.

De ese proceso emanaron dos documentos: el primero, una Estrategia General de Supervisión, en la que se esbozan los elementos y las medidas ya emprendidas o planificadas en distintos niveles para realizar un seguimiento del desarrollo del aprendizaje y la educación de adultos, en el contexto del Marco de Acción de Belém y más allá de su implementación. Se pretende que esa estrategia sirva de herramienta de orientación para el proceso de supervisión en general. Junto con el anterior, el segundo documento redactado por el IUAL y el IEU es la Matriz de Monitoreo Global, que es la herramienta técnica que permite priorizar las recomendaciones y los compromisos del Marco de Belém y someterlos a un seguimiento específico.

Pleno

 

 

 

Pleno
Fuente: Björn Otte, UNESCO

 

 


Ambos documentos fueron puestos a disposición de las partes interesadas de los sectores gubernamental y no-gubernamental, para que los debatieran y entregaran sus opiniones y sugerencias. Entre octubre y noviembre de 2010, tuvo lugar un Foro Virtual Internacional de Consulta, organizado por el IUAL, el cual movilizó a más de 300 participantes de todo el mundo. El foro proporcionó un espacio colectivo para compartir experiencias, iniciativas en curso y aspectos problemáticos en la supervisión del aprendizaje y la educación no formal de adultos, al igual que actividades específicas de seguimiento de la CONFINTEA VI emprendidas en países o a través de redes. Entre los numerosos debates y útiles propuestas que surgieron en el Foro Virtual, se podrían destacar tres aspectos principales: la necesidad de aprovechar una variedad más amplia de fuentes, aparte de los informes nacionales, en el proceso posterior a la CONFINTEA VI, en particular con miras a elaborar los Informes Mundiales sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos (GRALE); la necesidad de concebir la participación más allá de las tasas de matriculación y de documentar las tendencias de participación a lo largo del tiempo, y por último la necesidad de basar todas las iniciativas y la supervisión de la alfabetización en el concepto de «alfabetización como un continuo».

En enero de 2011, el IUAL organizó una Reunión Internacional de Especialistas en su edificio de Hamburgo, con el fin de continuar los debates y recabar más sugerencias de los representantes de distintos gobiernos para la supervisión del Marco de Belém. Como importante consecuencia de la reunión, se formularon recomendaciones para las próximas versiones del GRALE, que se convertirá en el principal instrumento de la UNESCO para entregar un informe mundial del proceso de seguimiento de la CONFINTEA. La propuesta específica consiste en concentrarse en un aspecto temático en cada uno de los futuros GRALE, además de entregar un panorama general del progreso en todas las áreas clave del Marco de Belém. Para el próximo GRALE, cuya publicación está prevista para fines de 2012, el tema de interés propuesto es «la alfabetización de adultos». En la reunión se sugirieron, asimismo, algunas áreas en particular que requerirían una investigación específica para obtener información que no puede generarse mediante informes nacionales, a saber definiciones conceptuales, mecanismos de financiación, como también el reconocimiento, la validación y la acreditación del aprendizaje. Por último, en la reunión se formularon sugerencias concretas con respecto al cuestionario para los informes nacionales de progreso.

Estrategia general de supervisión

Al ser una herramienta de orientación para el proceso de supervisión, la Estrategia General de Supervisión es un modelo teórico en el que se construye una situación ideal. Teniendo en cuenta lo anterior, la Estrategia de Supervisión se ajusta a diversos principios:

  • La supervisión no es un fin en sí mismo; el proceso de supervisión está destinado a contribuir al desarrollo del campo del aprendizaje y la educación de adultos.
  • Las actividades nacionales son el aspecto central; los países efectivamente llevan las riendas del proceso de implementación y supervisión.
  • Todas las partes interesadas deben comprometer su participación; el proceso de implementación y supervisión debe basarse en asociaciones al interior de los gobiernos (intraministeriales e interministeriales) y entre los gobiernos y actores involucrados de la sociedad civil, de las ONG, del sector privado, de instituciones de investigación, como asimismo de redes y de organizaciones de alumnos.
  • La supervisión tiene que ser integrada y simultánea; la supervisión del Marco de Belém ha de alinearse con la supervisión emprendida como parte de otras agendas, tanto al interior de los países como a nivel internacional, en particular las agendas de la Educación para Todos (EPT) y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Los siguientes elementos, que son consecutivos y paralelos al mismo tiempo, y que también conducen unos a otros en un proceso cíclico, están contenidos en la Estrategia General de Supervisión:

a) Establecer procesos de supervisión: por ejemplo, planes nacionales para el aprendizaje y la educación de adultos con un mecanismo de supervisión incorporado; comités nacionales que congreguen a todas las partes interesadas, tanto al interior como fuera del Gobierno, a fin de coordinar el desarrollo y la supervisión del aprendizaje y la educación de adultos;

b) Elaborar indicadores y metas contextualizados en las prioridades nacionales, y en consonancia con otras agendas regionales y/o mundiales.

c) Recopilar datos y evaluar el progreso a través de procesos de supervisión nacionales y regionales; recopilar en forma regular datos de oficinas de estadísticas y del IEU, además de efectuar investigaciones focalizadas;

d) Elaborar informes y difundir los resultados, por ejemplo a través de los informes de nacionales de progreso de la CONFINTEA; informes elaborados para la supervisión de la EPT (Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo) y de los ODM; y los posteriores Informes Mundiales sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos (GRALE).

Matriz de supervisión global

El propósito fundamental del IUAL y del IEU al crear la Matriz de Supervisión Global era diseñar una herramienta para llevar a la práctica el Marco de Belém. La matriz prioriza y desglosa las amplias categorías, como también las exhaustivas recomendaciones del Marco de Belém —que a veces se traslapan—, en criterios más claramente definidos.

La matriz se concentra en las áreas y los objetivos clave del Marco de Belém (políticas; gobernanza; financiación; participación e inclusión; y calidad). Sin embargo, la alfabetización de adultos, que es un área separada en el Marco de Belém, ha sido integrada en otras secciones de la matriz, de modo que pueda ser considerada y supervisada de manera transversal.

Con posterioridad a la identificación de elementos más concretos, se plantearon preguntas medulares destinadas a rastrear las posibles tendencias esenciales, seguidas por la formulación de respuestas indicativas (esto es potenciales) a dichas preguntas. Por último, se identificaron posibles fuentes de información:

 

 

 

 

 

Es importante tener en cuenta que tanto la Estrategia General de Supervisión como la Matriz de Supervisión Global aún se encuentran en una etapa de evolución.

Seguramente experimentarán cambios tras el proceso de supervisión y serán adaptadas de acuerdo con la evolución de las tendencias y las distintas exigencias.

En particular, la Matriz de Supervisión Global fue concebida como una plantilla (el término «global» incluye la noción de una herramienta general y básica). La idea era que pudiera ser empleada, adaptada y contextualizada por todos los que se interesaran en supervisar el Marco de Acción de Belém y necesitaran una herramienta para ese fin. Las respuestas indicativas incluidas en la matriz pueden desarrollarse aun más hasta transformarse en indicadores y metas.

La primera reunión regional de seguimiento de la CONFINTEA VI

Una primera adaptación de la Matriz de Supervisión Global a un contexto específico fue emprendida dentro del marco de la primera reunión regional de seguimiento de la CONFINTEA VI para Latinoamérica y el Caribe. México, miembro del Grupo Asesor de la CONFINTEA, fue el país anfitrión del encuentro, denominado «Del compromiso a la acción: Impulsar la agenda de CONFINTEA», que tuvo lugar entre el 25 y el 27 de mayo de 2011 en Ciudad de México. Asistieron a esta cita cerca de 250 participantes de 48 países, incluidos 4 ministros, 3 viceministros, representantes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales internacionales y regionales.

En una iniciativa encabezada por la Oficina Regional de Educación de la UNESCO en Santiago de Chile (OREALC), en colaboración con el IUAL, la Matriz Global fue enriquecida con tres elementos; 1) necesidades prioritarias para la región en cualquiera de las áreas clave del Marco de Belém; 2) ejemplos escogidos de progreso nacional o regional en aquellas áreas; y 3) proposición de «medidas prácticas» para su implementación a nivel nacional y regional.

Durante los tres días que duró la Conferencia, los participantes de la región compartieron sus experiencias sobre el progreso y dieron a conocer los desafíos y planes de sus países con respecto al seguimiento de los compromisos contraídos en el Marco de Belém. Con todo, puesto que la reunión se celebró solo un día y medio después de la CONFINTEA VI, no se pudo dar cuenta de grandes progresos. Pese a las repercusiones de la crisis financiera mundial, al menos pudo observarse que en una serie de países de la región el derecho a una educación pública gratuita, e incluso al aprendizaje a lo largo de la vida para todos, está adquiriendo un creciente reconocimiento. En los debates organizados durante la reunión se hizo hincapié en la necesidad de elevar el perfil del aprendizaje y la educación de jóvenes y adultos dentro de una perspectiva sectorial y transectorial, multiplicando las alianzas con otros ámbitos, socios y actores, y cultivando una cultura de aprendizaje a lo largo de toda la vida en las sociedades de Latinoamérica y el Caribe.

El valor agregado de la reunión fue la discusión en torno a medidas prácticas que ayudarían a impulsar la agenda de la CONFINTEA en la región. Al finalizar el encuentro, los participantes habían debatido y sugerido 55 aspectos concretos para iniciativas nacionales (26) y regionales (29). Dichas medidas fueron incorporadas en la «Matriz regional para la Implementación y la Supervisión del Marco de Acción de Belém en Latinoamérica y el Caribe», y constituyen el logro más decisivo de esta primera reunión regional de supervisión.

Cuestionario para los Informes Nacionales de Progreso: hacia el GRALE 2012

La Matriz de Supervisión Global ha sido también utilizada por el IUAL y el IEU para elaborar el cuestionario destinado a los informes de progreso posteriores a la CONFINTEA VI. Si bien estos informes nacionales no serán la única referencia para el primer Informe Mundial sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos (GRALE) posterior a la CONFINTEA, cuya publicación está programada para fines de 2012, constituirán una importante fuente de información.

Tal como se propuso en la Reunión Internacional de Especialistas sobre la Supervisión del Marco de Belém realizada comienzos de este año, el GRALE 2012 se concentrará en la alfabetización de adultos. El año 2012 también señala el fin del Decenio de las Naciones Unidas para la Alfabetización (DNUA). Por tanto, en colaboración con la sede de la UNESCO, se diseñó un cuestionario combinado para supervisar el progreso en materia de aprendizaje y educación de adultos, como también la implementación del Marco de Belém, y para evaluar los resultados de la DNUA. Así pues, las percepciones y los datos de ambas agendas, que se encuentran estrechamente relacionadas, se enriquecerán mutuamente.

Se ha creado un Comité de Redacción, compuesto hasta ahora por representantes de China, Ecuador, Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos, al igual que del IEU y del IUAL. Habiendo convocado una primera reunión para julio de 2011, ya han discutido sobre el perfil general del GRALE, y además han reflexionado en torno a temas específicos para documentos de antecedentes. Este proceso aún está en curso. La noticia importante es que, estando aún pendiente la definitiva aprobación técnica y formal, el cuestionario será remitido a los países en octubre de 2011. El IUAL se asegurará de que el cuestionario también este disponible en Internet, y de que cuando el envío se haga efectivo vaya acompañado de un lanzamiento público, de modo que las partes interesadas de los respectivos países puedan tomar la iniciativa de acercarse a sus ministerios para intervenir en los procesos nacionales de presentación de informes.

Los desafíos que aún persisten

Siguen existiendo diversas percepciones —o malentendidos— conceptuales, que impiden un desarrollo más riguroso y sistemático de esta área. La concepción de toda la educación como parte de un sistema integral de aprendizaje a lo largo de toda la vida, donde todas las formas de educación y aprendizaje están vinculadas y comunicadas entre sí, y donde la educación y el aprendizaje de adultos ocupan el lugar que les corresponde, aún no ha impregnado el pensamiento de los diseñadores de políticas y de los educadores. Se trata de un ámbito complejo y disperso: tener que enmendar errores y defender causas en todos los frentes absorbe energía e impide concentrarse debidamente en un tema. Los recursos para la educación siguen siendo exiguos, y es la competencia, en lugar de la complementariedad y la integración, el criterio que prevalece al momento de asignar fondos y dedicar atención a un problema.

A fin de aprovechar al máximo el proceso, aún será necesario abordar algunos aspectos y problemas críticos con respecto a la supervisión del Marco de Belém a medida que vayamos avanzando:

  1. La supervisión no es un fin en sí mismo. ¿Cómo aprovechamos colectivamente cada medida y elemento de supervisión y los empleamos para ofrecer un plan de acción estratégico, pragmático y con visión de futuro, en lugar de una narración retrospectiva?
  2. El núcleo y la propiedad de todo proceso de supervisión se encuentra al interior de los propios países. ¿Cómo podemos garantizar que los procesos de supervisión a nivel nacional incluyan a todas las partes interesadas, desde el Gobierno hasta la sociedad civil, las instituciones de investigación y los alumnos?
  3. Existen enormes problemas técnicos en la recopilación de datos y en la supervisión de un ámbito complejo y fragmentado. Las preguntas que surgen en este caso son: ¿cómo podemos diseñar indicadores cuantitativos y cualitativos que abarquen un espectro más amplio de la educación de adultos y del aprendizaje a lo largo de toda la vida, en particular teniendo en cuenta la calidad y la participación?
  4. Y un último aspecto, aunque no por eso el menos importante: la educación de adultos ha sido reconocida en el Marco de Belém «como un elemento esencial del derecho a la educación». La pregunta que se impone en este caso es: ¿Cómo podemos supervisar que la gente se encuentra en condiciones de ejercer su derecho a la educación?