Supervisión de las competencias y habilidades para la vida y el trabajo

De la izquierda a la derecha:

Aaron Benavot
Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo
(Global Education Monitoring Report) UNESCO

Alasdair McWilliam
Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo
(Global Education Monitoring Report) UNESCO

ResumenEn septiembre de 2015, los estados miembros de la ONU aprobaron la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030 —que incluye el cuarto objetivo de desarrollo sostenible (ODS)—, la agenda de educación mundial que viene a reemplazar a la de Educación para Todos (EPT). Es digno de elogio el hecho de que en 3 de las 10 metas del ODS 4 se trate el tema de la educación y la capacitación de adultos, incluido el desarrollo de habilidades. Sin embargo, como se analiza en este artículo, cada una de esas metas plantea problemas conceptuales y de medición específicos. Si bien se han adoptado importantes medidas desde la aprobación de los ODS, aún es preciso superar muchas dificultades prácticas para recopilar datos comparables en todos los países.


En septiembre de 2015, los estados miembros de la ONU aprobaron la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030, que contiene 17 objetivos y 169 metas específicas; en ella se considera un amplio conjunto de desafíos de carácter económico, social y medioambiental. La nueva agenda universal incluye un objetivo independiente (el ODS 4) acompañado de 10 metas, que se refiere a garantizar la calidad en la educación y el aprendizaje de por vida. De este modo se logra complementar—y, de diversas maneras ampliar— las agendas inconclusas de la Educación para Todos (EPT) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En noviembre de 2015, más de 100 ministros de educación aprobaron el Marco de Acción para la Educación 2030, el cual refleja la ambición y los principios del cuarto ODS, al igual que todos los aspectos relativos a su implementación. En virtud del cuarto ODS para la Educación 2030, los países se comprometen específicamente a impartir un año de enseñanza preescolar de calidad, gratuita y obligatoria; a ofrecer educación universal primaria y secundaria; a garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a la educación secundaria; a prestar atención a la equidad; y a obtener resultados de aprendizaje pertinentes, inclusivos y efectivos.

El cuarto ODS incluye diversas metas destinadas a perfeccionar las habilidades y las competencias de la población adulta. Dentro del marco de la supervisión, se estipula de manera explícita la necesidad de realizar una medición directa de las habilidades. Sin embargo, aún queda mucho trabajo por realizar para garantizar que se han dado a conocer los datos necesarios una vez transcurrido un plazo razonable (digamos, entre 5 y 7 años).

Demostrar mayor ambición, adoptar un enfoque más amplio, e incorporar las habilidades como elemento adicional

En la agenda de la EPT la educación era considerada un derecho humano fundamental. De igual manera, la agenda de los ODS, incluido el cuarto objetivo mundial sobre educación, tiene sus raíces en un enfoque basado en los derechos, que garantiza el acceso universal a la educación básica dentro de una perspectiva de aprendizaje a lo largo de toda la vida. Si bien ambas agendas mundiales sobre educación comparten un espíritu similar, el ODS 4 es considerablemente más exhaustivo y ambicioso, tanto en lo que respecta al alcance de las metas sobre educación como al grado en que los datos influirán directamente en el progreso hacia ellas. Entre las diferencias más apreciables se incluyen metas que trascienden el ámbito de la educación básica (por ejemplo, la educación secundaria de segundo ciclo, la educación superior, la educación y capacitación técnica y profesional [ECTP], las habilidades para el empleo), un mayor énfasis en los datos desglosados para supervisar las metas, y una orientación hacia la presentación de informes sobre resultados y habilidades de aprendizaje, además de mediciones del nivel de acceso a la educación y de la finalización de estudios1.

“En la nueva agenda queda clara la transición hacia la supervisión cuantitativa de los resultados, especialmente en lo que concierne a los niños y ­niñas, jóvenes y adultos.” 

La nueva agenda de educación también se diferencia en alguna medida de la de EPT en la forma de abordar las habilidades y competencias. En la agenda de EPT, el propósito de mejorar las habilidades de los adultos estaba incluido en el Objetivo 3 (promover el acceso de jóvenes y adultos al aprendizaje y a las habilidades para la vida) y en el Objetivo 4 (aumentar el número de adultos alfabetizados en un 50%)2. En cambio, las habilidades de los adultos son incluidas en tres de las metas de los ODS. En ODS 4, las habilidades de los adultos son abordadas principalmente en la meta 4.4, que propone inculcar habilidades “pertinentes” para encontrar un empleo y conseguir un trabajo digno (eliminándose la referencia a las habilidades para la vida), y en la meta 4.6, cuya aspiración es que un porcentaje considerable de adultos logre adquirir competencias de lectura, escritura y aritmética. La meta 4.7 (fomentar la adquisición de las habilidades y los conocimientos necesarios para promover el desarrollo sostenible) abarca en teoría una amplia gama de resultados asociados a las “habilidades para la vida”, aunque, para ser más precisos, muchos de ellos deberían describirse como actitudes y creencias y no como habilidades y competencias.

En la nueva agenda queda clara la transición hacia la supervisión cuantitativa de los resultados, especialmente en lo que concierne a los niños y niñas, jóvenes y adultos. El objetivo de EPT sobre habilidades poseía un fundamento explícito demasiado débil para respaldar las mediciones. En la práctica, la supervisión de las habilidades de los adultos se realizó más que nada en función del Objetivo 4 de EPT sobre alfabetización de adultos, tomando como base datos sobre alfabetismo obtenidos de censos nacionales y de encuestas domiciliarias escogidas. En contraste, la creación de un consenso nacional sobre indicadores mundiales y temáticos ha sido uno de los objetivos centrales dentro del proceso y del marco de implementación de los ODS, en los cuales se han establecido indicadores para cada una de las metas. Con todo, durante la supervisión efectiva de los ODS surgen considerables dificultades para generar nuevos datos que puedan reflejar con precisión las aspiraciones planteadas en las metas.

Los tres principales niveles propuestos

La supervisión de las 169 metas de los ODS se realizará en tres niveles principales, cada cual asociado a un conjunto distinto de indicadores.

  • Mundiales: Un conjunto limitado de indicadores comparables a nivel mundial, formulados por el Grupo Interinstitucional de Expertos en Indicadores de los ODS (Inter-agency and Expert Group on Sustainable Development Goal Indicators – IAEG-SDG), el cual supervisará las 169 metas3 (con al menos un indicador por meta). Los países tendrán la obligación de presentar un informe sobre estos indicadores, y de consignar los resultados en un informe de progreso anual.
  • Temáticos: Un conjunto más amplio de indicadores comparables a nivel mundial que reflejen más fielmente los objetivos específicos de cada meta. En este caso, el Grupo de Asesoramiento Técnico (GAT), coordinado por el Instituto de Estadísticas de la UNESCO, propuso un amplio conjunto de 43 indicadores como parte del Marco de Acción para la Educación 2030.
  • Nacionales y regionales: En la agenda para los ODS se expresa el deseo de que los gobiernos nacionales y las entidades regionales: a) se basen de manera selectiva en los indicadores propuestos por el GAT; y b) consideren la posibilidad de diseñar otros indicadores que estén más acordes con los contextos locales y las prioridades regionales.

En cuanto a lo expresado en el ODS 4 sobre la educación y las habilidades de los adultos, en la Tabla 1 se enumeran los indicadores mundiales y temáticos para las tres metas pertinentes. Dichos indicadores aún no han sido adoptados oficialmente, y se espera que con el tiempo vayan siendo perfeccionados y ajustados. No obstante, independientemente de cuál sea el marco definitivo para los indicadores, es menester priorizar los datos representativos a nivel nacional que sean comparables y estandarizados. Puesto que en la actualidad la mayoría de los países no recopilan datos para muchos de los indicadores, se adoptarán medidas destinadas a fortalecer las capacidades nacionales en materia de estadística, y a definir normas y herramientas estadísticas comunes a nivel internacional. A estas dificultades se suma la necesidad de contar con datos desglosados por género, nivel económico, lugar de residencia, y con información sobre otros grupos sociales pertinentes, según se especifica en la meta 4.5 y en el Informe de Síntesis del Secretario General de las Naciones Unidas4.

En cada una de las metas enumeradas surgen problemas particulares de conceptualización y medición. Los esfuerzos realizados para establecer un repertorio conciso y medible de indicadores a nivel temático y mundial son ambiciosos. Sin embargo, aún hay que afrontar la dificultad práctica que supone la recopilación exhaustiva de datos transnacionales. También persisten los interrogantes sobre cuáles parámetros son apropiados para el nivel transnacional, y si los indicadores propuestos se ajustan adecuadamente a las aspiraciones descritas en las metas (y en caso contrario, qué indicadores a nivel nacional y regional podrían ser los más apropiados). Analicemos con mayor detalle estas preocupaciones.

Meta 4.4: habilidades para conseguir un empleo, para encontrar un trabajo digno y para iniciativas de emprendimiento

Tanto a nivel mundial como temático se propone medir las habilidades de TIC y el grado alfabetización digital, a fin de determinar si los adultos y los jóvenes poseen las habilidades pertinentes para conseguir un trabajo digno. La actual propuesta para un indicador mundial consiste en una batería de nueve preguntas autoevaluadas sobre una serie de tareas relacionadas con la tecnología (por ejemplo, si el encuestado ha copiado o trasladado recientemente un archivo en la computadora; ha usado fórmulas matemáticas básicas en una hoja de cálculo; ha diseñado un programa de computación empleando un lenguaje de programación especializado). La ventaja de ese enfoque es que los datos pueden ser recopilados de manera relativamente sencilla por organismos nacionales de estadística mediante las tradicionales encuestas domiciliarias actualmente en práctica. La desventaja es que el indicador no determina si las actividades fueron efectivamente realizadas. Puesto que el periodo de referencia para las actividades son los tres meses anteriores, también podría argumentarse que el indicador logra determinar con mayor precisión si el encuestado desempeña un cargo técnico o ejecutivo (en el que el uso de la TIC forma parte de la descripción del puesto), y no revela si esa persona posee un repertorio más amplio de habilidades para conseguir un “trabajo digno”.

Una medición directa y más detallada de las habilidades de TIC a nivel temático, nacional o regional puede transformarse, por tanto, en una valiosa herramienta. Entre los actuales ejemplos transnacionales de esas mediciones se incluyen el programa de Evaluación y Enseñanza de las Habilidades en el siglo XXI (Assessment and Teaching of 21st Century Skills – ATC21S), y el Estudio Internacional sobre Alfabetización Computacional y Manejo de Información (International Computer and Information Literacy Study – ICILS) de la Asociación Internacional para la Evaluación de Logros Educativos (International Association for the Evaluation of Educational Achievement – IEA), que se concentran en los alumnos; y el Programa para la Evaluación Internacional de las Competencias de los Adultos (Programme for the International Assessment of Adult Competencies – PIAAC), que mide las habilidades de los adultos de países de la OCDE para resolver problemas. Estas evaluaciones obtienen resultados coincidentes con los del seguimiento a nivel mundial, pero ellas utilizan mediciones basadas en escalas, exigen un nivel cognitivo superior y siguen una secuencia de creciente complejidad5.

Así y todo, dada la incertidumbre sobre cuáles de las habilidades de TIC son más pertinentes para obtener mejores resultados al tratar de conseguir empleo, es probable que, a nivel nacional, los gobiernos deseen recurrir a mediciones más amplias de las habilidades cognitivas, las cuales, según se ha demostrado, influyen en una gran variedad de resultados asociados al empleo. A este respecto, los estudios sobre habilidades de los adultos, como el PIACC y el Estudio sobre Competencias para el Empleo y la Productividad (Skills Toward Employment and Productivity Survey – STEP) del Banco Mundial, ofrecen ejemplos sobre mediciones de las habilidades básicas de lectura, escritura y cálculo que pueden aplicarse de manera comparable en todos los países6. Fuera de abarcar una variedad más amplia de habilidades cognitivas necesarias para conseguir un empleo digno y productivo, las evaluaciones de las habilidades de lectura, escritura y cálculo también pueden tener mayor utilidad práctica en los mercados laborales de las economías de menores ingresos.

“En última instancia, sin embargo, la definición de lo que se considera un trabajo digno, al igual que los atributos necesarios para acceder a ese empleo, variarán de un país a otro a lo largo del tiempo.”

En última instancia, sin embargo, la definición de lo que se considera un trabajo digno, al igual que los atributos necesarios para acceder a ese empleo, variarán de un país a otro a lo largo del tiempo. Por tanto, establecer un criterio de referencia preciso para determinar cuáles son las habilidades que tendrán utilidad práctica si se desea conseguir un empleo digno, es una tarea sumamente difícil que, a nivel transnacional, tiene un carácter altamente predictivo para los próximos 15 años. Aparte de presentar informes sobre indicadores mundiales y temáticos para la meta 4.4, los gobiernos han de establecer parámetros nacionales aplicables a todas las mediciones de habilidades que, según se estima, son las más pertinentes para sus contextos económicos.

Asimismo, los gobiernos deberían tratar de continuar y ampliar la recopilación de mediciones demoscópicas más tradicionales del nivel de instrucción, tal como se especifica en los indicadores temáticos propuestos. La gama de ocupaciones que cumplen con los estándares para considerarlas trabajos dignos es amplia y variada, como también lo son las habilidades y los conocimientos que se requieren para desempeñar esas labores. Las mediciones más amplias de las habilidades, ya sean de lectura, escritura, cálculo o TIC, solo pueden reflejar una parte de los atributos pertinentes de un trabajador.


Meta 4.6: habilidades de lectura, escritura y aritmética

Tal como ocurría en el contexto de las metas de EPT, la agenda de alfabetización mantiene una meta independiente al interior del cuarto ODS. Sin embargo, en la nueva agenda se observan notables progresos en lo relativo a la supervisión de la educación de adultos. El primero es una concentración explícita en las habilidades aritméticas, que no fueron supervisadas formalmente dentro del marco de la EPT. El segundo es una transición tácita hacia la evaluación del nivel de aptitud en función de una escala, alejándose de las mediciones binarias de la alfabetización empleadas como parte de la agenda de EPT7, y el hecho de permitir una comprensión más precisa y matizada de las capacidades de los adultos. Para garantizar que esos datos estén ampliamente disponibles durante los próximos años, se requiere consensuar definiciones operativas de habilidades básicas de lectura, escritura y aritmética, traducirlas a una escala válida para todas las lenguas y culturas, y aplicarlas en las encuestas de la manera más eficaz y menos costosa.

Entre los países de altos ingresos, la fuente de referencia más exhaustiva para medir las capacidades básicas de lectura, escritura y cálculo de los adultos es la evaluación PIAAC y sus predecesoras, la Encuesta Internacional de Alfabetización de Adultos (International Adult Literacy Survey – IALS) y la Encuesta sobre la Alfabetización y las Habilidades para la Vida de los Adultos (Adult Literacy and Life Skills Survey – ALL). En los países de ingresos bajos y medios, se destacan el Programa de Evaluación y Monitoreo de la Alfabetización (Literacy Assessment and Monitoring Programme – LAMP) del Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS), y el Programa de Medición de Habilidades Orientadas al Empleo y la Productividad (Skills Towards Employment and Productivity – STEP). En este último se emplea una metodología comparable a la del PIAAC para determinar el nivel de alfabetización. No obstante, en términos generales son pocos los países ajenos a la OCDE que han participado en esos estudios.

Recientemente, la OCDE, el UIL y el UIS propusieron diseñar una breve evaluación estandarizada de la alfabetización basada en ítemes del PIAAC, la cual podría implementarse en una gama más amplia de países. Ella evaluaría a los encuestados en función de una escala dividida en 6 niveles de competencia. Por ejemplo, las personas que han alcanzado el segundo nivel de alfabetización “son capaces de integrar dos o más elementos de información sobre la base de diversos criterios, al igual que comparar y contrastar información o reflexionar sobre ella y realizar inferencias de nivel elemental”.

Al implementarse esa evaluación en todos los países surgen una serie de dificultades prácticas y técnicas. Una preocupación primordial consiste en consensuar un criterio de medición común para las habilidades básicas de lectura, escritura y cálculo, y en asegurarse de que la evaluación sea comparable entre grupos idiomáticos. Lo anterior es válido no solo a nivel transnacional, sino además al interior de estados con diversidad étnica donde muchos habitantes no hablan el idioma oficial.

Un problema adicional relacionado con los anteriores se refiere al diseño de una encuesta que los organismos estadísticos nacionales —a menudo carentes de personal y financiación suficientes—estén en condiciones de llevar a cabo. La compleja muestra y el diseño psicométrico de la evaluación PIAAC, amén de su duración (una media de 50 minutos para la evaluación cognitiva)8, la convierten en una herramienta técnicamente complicada y de aplicación costosa. La alternativa es una evaluación basada en un módulo más breve y sencillo compuesto por una batería común de ítemes limitados. Ella ofrecería la ventaja de la simplicidad y el bajo costo, pero en desmedro de la profundidad y la validez de la evaluación.

Meta 4.7: conocimientos y habilidades necesarios para fomentar el desarrollo sostenible y la ciudadanía mundial

Al incorporar objetivos clave de desarrollo sostenible, la meta 4.7 puede ser considerada un esfuerzo audaz, y tal vez incluso necesario, destinado a ajustar los programas de educación en el mundo a la agenda de sostenibilidad posterior a 2015. Con todo, la supervisión de las metas afronta considerables obstáculos. Ninguno de los indicadores mundiales o temáticos propuestos contempla explícitamente las habilidades y competencias de los adultos. Por tanto, esta subsección se concentra en posibles mediciones de las habilidades de los adultos a nivel nacional o regional.

Los indicadores relacionados con la ciudadanía mundial y la igualdad que resulten significativos dentro de un amplio espectro de condiciones socioeconómicas, sistemas políticos y creencias religiosas plantean diversos problemas. Un ejemplo ilustrativo es la evaluación del Estudio Internacional sobre Educación Cívica y Ciudadana 2009, cuyo universo estaba formado por alumnos de octavo grado. La evaluación, basada en un test de 79 ítemes aplicado en 38 países de Europa, Asia y Latinoamérica, midió el conocimiento y la comprensión conceptual, además de las actitudes asociadas a la ciudadanía. El estudio incluyó ítemes de relevancia mundial sobre actitudes, pero también módulos regionales, a fin de tener en cuenta temas más atingentes a los contextos locales9. En 2018, los países participantes en el PISA realizarán una evaluación de las “competencias mundiales”. La competencia mundial se define como “la capacidad y la disposición de actuar e interactuar de manera apropiada y eficaz, individualmente y en colaboración, al desenvolvernos en un mundo interconectado, interdependiente y diverso”. Entre las dimensiones clave de la evaluación se incluyen la comunicación y el comportamiento para interactuar de manera apropiada y eficaz con otras personas que tienen distintos puntos de vista, conocimientos e intereses respecto de fenómenos, desafíos y tendencias de alcance mundial.

Si consideramos su mayor influencia en las decisiones políticas y en la adopción de posturas más afianzadas, la medición exhaustiva de los conocimientos y habilidades de los adultos tiene una enorme relevancia para la agenda de ODS. Así y todo, probablemente exista una menor disposición a facilitar los fondos y la organización necesarios para implementar encuestas detalladas. Teniendo en cuenta esta situación, las encuestas de opinión podrían proporcionar una medición muy útil de las actitudes pertinentes con respecto a temas asociados al desarrollo sostenible. Por ejemplo, algunas encuestas internacionales de opinión, como los barómetros regionales y la Encuesta Mundial de Valores, incluyen ciertas preguntas sobre actitudes, valores y patrones de comportamiento como la tolerancia y la igualdad de oportunidades, la confianza social e interpersonal, la identidad, el medio ambiente y el calentamiento de la Tierra. Aun cuando los datos recopilados por esas encuestas son menos detallados, el hecho de incluir un conjunto limitado de ítemes en un instrumento que ya está siendo aplicado en la actualidad puede ayudar a adquirir información y a reducir costos.


Notas

1 / Si bien en el sexto objetivo de EPT se especifica que las habilidades básicas de lectura, escritura y aritmética y las habilidades para la vida deberían perfeccionarse mediante la educación formal, ello no se tradujo mayormente en la generación de datos comparables sobre resultados de aprendizaje a nivel transnacional, en particular para la educación postsecundaria.

2 / http://www.unesco.org/new/es/education/themes/leading-the-international-agenda/education-for-all/efa-goals/

3 / http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/

4 / En eI informe de Síntesis del Secretario General de la ONU se especifica que solo se puede considerar que las metas han sido alcanzadas si se han satisfecho las necesidades de todos los sectores de ingresos y grupos sociales pertinentes, exigiéndose niveles de desglose claros para los indicadores de los ODS. Con respecto al cuarto ODS, el 5 de abril de 2015 la UIS, la UNICEF, el Banco Mundial y la OCDE pusieron en marcha un grupo interinstitucional sobre indicadores desglosados en el área de la educación, a fin de garantizar la armonización de normas y metodologías relativas a la equidad.

5 / Por ejemplo, en una pregunta de la sección de resolución de problemas del estudio PIAAC se pide a los encuestados que accedan a información en el contexto de un empleo simulado y luego la evalúen, y que además encuentren uno o más sitios en que no se pida a los usuarios que se inscriban o que paguen una tarifa.

6 / En el STEP no se evalúan las habilidades aritméticas.

7 / Durante el desarrollo de la agenda de EPT, la evaluación de las habilidades básicas de lectura y escritura consistió por lo general en determinar si los entrevistados en la Encuesta sobre Demografía y Salud y en la Encuesta Agrupada de Indicadores Múltiples eran capaces leer en voz alta una frase sencilla.

8 / Abarca las habilidades básicas de lectura, escritura y aritmética, como también la capacidad para resolver problemas en ambientes altamente tecnologizados.

9 / El estudio ICCS 2016 incorporará más ítemes aplicables al desarrollo sostenible. Se pedirá a los alumnos que evalúen la gravedad de una amplia gama de amenazas, como el grado de pobreza, los niveles de vida, la dignidad humana, el bienestar económico y la salud ambiental (Schulz y otros, 2016).


Referencias

Hanushek, E. A., Schwerdt, G., Wiederhold, S. y Woessmann, L. (2013): Returns to Skills Around the World: Evidence from PIAAC Paris, OCDE. (Documento de trabajo de la OCDE sobre Educación, 101.)

Valerio, A., Puerta, M. L. S., Tognatta, N. y Monroy-Taborda, S. (2015): Are There Skills Payoffs in Low and Middle Income Countries? Empirical Evidence Using STEP Data. Ponencia presentada durante la Décima Conferencia IZA/Banco Mundial sobre Empleo y Desarrollo: Cambio Tecnológico y Empleos, Bonn, Alemania, Instituto de Estudios Laborales (Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit – IZA).


Sobre los autores

Aaron Benavot es director del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo. Antes de ocupar este puesto, fue profesor en la Escuela de Educación de la Universidad del Estado de Nueva York en Albany (Albany, NY), además de trabajar de consultor para la UNESCO, sus institutos y la UNICEF. 

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a.benavot@unesco.org


Alasdair McWilliam se incorporó al equipo del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo en diciembre de 2011. Anteriormente desempeñó el cargo de de consultora de investigación en el Centro de Ayuda e Inversión Pública del Instituto de Desarrollo de Ultramar (Overseas Development Institute – ODI) en Londres, donde trabajó en el área de la eficiencia en la ayuda y la inversión pública, y también se ocupó de otros asuntos más generales asociados a políticas públicas en países de ingresos bajos y medios.

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