Campagne du Millénaire

Le document suivant a été rédigé pour le Forum à haut niveau sur l’harmonisation et l’efficacité de l’aide, qui s’est déroulé à Paris du 28 février au 2 mars 2005. Nous l’avons trouvé sur le site de la Campagne du Millénaire (www.milleniumcampaign.org). Des fonctionnaires et ministres du Développement de quatre-vingt-onze pays, de nombreux organisations donatrices et pays partenaires ainsi que des représentants des organisations de la société civile et du secteur privé y ont pris part. Les participants ont fait le point sur l’évolution de la vaste palette d’activités mises en place depuis le Forum à haut niveau qui s’était tenu à Rome en 2003 et ont identifié les domaines dans lesquels les efforts doivent être poursuivis ou accrus.

Pourquoi la qualité de l’aide est-elle essentielle?

Alerte à l’action pour l’objectif N° 8!

Le débat sur l’aide est aujourd’hui focalisé sur son volume croissant, et l’on considère que les pays riches doivent y consacrer 0,7% de leur produit national brut. Toutefois, la réalisation des Objectifs du millénaire (ODM) exige une aide non seulement plus importante, mais aussi de meilleure qualité, c’est-à-dire une aide qui contribuerait à la réalisation de ces objectifs. Les questions afférentes à la qualité et à l’efficacité suscitent de plus en plus l’attention dans le domaine du développement communautaire international et font désormais partie des engagements pris par les pays riches dans le huitième objectif des ODM. Améliorer la qualité pourrait revenir à faire doublement progresser l’aide pour réaliser les Objectifs du millénaire.

L’aide a trop souvent été déterminée par des questions de stratégie géopolitique et non pour répondre à des besoins de développement, une part considérable de cette aide étant édulcorée dans des pays moins pauvres – parfois au bénéfice des intérêts des bailleurs de fonds et de leur vision du développement plutôt que pour contribuer à réduire la pauvreté. Pour améliorer l’efficacité de l’aide, les donateurs devraient viser les pays pauvres, en particulier ceux d’Afrique subsaharienne, ainsi que les pays les moins développés qui ont besoin de ressources concessionnelles externes. Les bailleurs doivent aussi libérer l’aide des conditionnalités car celles-ci lui font perdre 25% de sa valeur, limitent les possibilités d’emploi des ressources, qui pourrait être amélioré, et ouvrent la porte à la corruption. Depuis des décennies, les intervenants du développement approuvent généralement ces deux recommandations – même si la plupart des pays donateurs ne les ont pas complètement mises en pratique.

Plus récemment, des bailleurs ont reconnu les immenses possibilités dont ils disposaient pour améliorer l’impact de l’aide s’ils l’alignaient mieux sur les priorités des bénéficiaires en matière de développement et s’ils harmonisaient leurs politiques et pratiques. Les pays donateurs – au plus haut niveau politique – ont reconnu publiquement le besoin de modifier la manière dont ils fournissent leur aide. Dans le Consensus de Monterrey, adopté en 2002, des leaders politiques internationaux s’étaient engagés à réduire la charge de la gestion de l’aide qui pesait sur les pays récipiendaires et à appuyer des priorités politiques que les pays en développement auraient eux-mêmes for mulées. Dans la Déclaration de Rome, rédigée en 2003, les bailleurs de fonds bilatéraux et les organisations multilatérales s’engageaient à intervenir pour améliorer la gestion et l’efficacité de l’aide à la base en simplifiant et en harmonisant leurs procédures complexes qui accablent les pays pauvres du fait de leurs faibles capacités institutionnelles.

Lors de la réunion du comité au développement à l’automne 2004, les membres de la communauté internationale

«se sont mis d’accord pour harmoniser leur aide et l’aligner sur les stratégies de développement des pays, pour restructurer l’emploi des conditionnalités, pour mieux se concentrer sur les résultats et pour utiliser les systèmes propres aux pays, là où il convient. [Ils] se sont engagés à se servir du second Forum à haut niveau sur l’harmonisation et l’efficacité de l’aide [qui se déroulera du 28 février au 2 mars] pour traduire ces accords par des engagements et calendriers clairs et spécifiques, et pour appeler à l’élaboration d’indicateurs et de repères destinés à surveiller la participation de tous les partenaires à cet effort au niveau national.»

Pourquoi l’harmonisation est-elle si importante?

L’aide au développement afflue par le biais de différents canaux, chacun d’eux ayant ses propres procédures et conditionnalités. Les bailleurs de fonds financent plus de 60 000 projets d’aide dans le monde entier, et les exigences posées aux pays bénéficiaires disposant de capacités institutionnelles réduites sont accablantes. Certains d’entre eux accueillent jusqu’à 800 nouveaux projets par an, reçoivent plus de 1 000 missions de bailleurs et présentent 2 400 rapports trimestriels sur les progrès effectués.

Par exemple, en 2002, 25 bailleurs de fonds bilatéraux, 19 organisations multilatérales et environ 350 ONG internationales opéraient au Vietnam. En tout, le pays rendait compte de 8 000 projets. Avant la grande réforme sur les bailleurs en Tanzanie, le ministre des Finances fournissait chaque année 10 000 rapports aux donateurs et recevait 2 000 délégations, dont chacune espérait rencontrer de hauts fonctionnaires. En Zambie, le ministre des Finances gérait 1 200 comptes de bailleurs. En Ouganda, seuls environ 30 pour cent des projets autonomes d’aide dans le secteur de la santé ont été mis en cohérence avec les priorités du pays en la matière. L’EU Donor Atlas (Atlas des donateurs de l’UE) montre que même au Mozambique et en Tanzanie où les bailleurs de fonds ont fait «le plus de progrès» en ce qui concerne l’harmonisation des procédures et le soutien des budgets et priorités des bénéficiaires, presque 1 000 projets de bailleurs différents sont encore en cours, le montant moyen de chacun d’eux s’élevant à 2 millions d’USD.

 

Voici les récriminations que nous entendons: procédures rigides, fragmentation pesante du processus décisionnelle, concurrence, chevauchements et répétitions. Nous, les donateurs, avec nos financements cocardiers, qui manquent de prévoyance, faisons partie du problème – du «cirque des donateurs». Notre attitude est trop cocardière, nous attachons trop d’importance à notre propre vision du développement et trop peu aux résultats finaux. C’est pour cette raison que nous, les donateurs, avons décidé de réformer notre mode opérationnel et que nous nous sommes mis d’accord à Rome sur tout un ensemble de principes.
Hilde F. Johnson,
ministre de la Coopération internationale, Norvège

Les pays bénéficiaires sont accablés par l’aide fournie par trop de petites organisations d’aide qui coûtent très cher, dont chacune exige des négociations individuelles et une gestion distincte, qui accaparent trop l’attention des fonctionnaires gouvernementaux alors que ces derniers disposent déjà de capacités institutionnelles extrêmement réduites. Au lieu de développer et de mettre en place leurs propres politiques en matière d’économie ou de santé, ou de rendre des comptes à leur propre peuple, les fonctionnaires gouvernementaux des pays récipiendaires se chargent de préparer des rapports conformes aux procédures et exigences afférentes aux comptes-rendus à fournir aux différents bailleurs et reçoivent chaque année des centaines de missions envoyées par différents donateurs. Ils gâchent leur temps au lieu de le consacrer à mettre en place leurs politiques et programmes.

Alors que nous devrions mettre en place des projets, nous produisons des rapports.
Fonctionnaire du ministère de l’Éducation, Tanzanie, 2004.

Nous devons cesser de fournir une aide mal coordonnée qui crée un fardeau écrasant pour les pays récipiendaires, qui ébranle leurs capacités et valeurs institutionnelles locales et réduit l’impact de l’aide. Les donateurs doivent se distancer de leurs «propres» projets et concentrer leur soutien sur les priorités et stratégies locales et nationales. Ils doivent simplifier et harmoniser les procédures et pratiques en les rationalisant et en les coordonnant avec celles des pays bénéficiaires. Les bailleurs doivent trouver avec eux des arrangements concernant la planification, la gestion et la fourniture de l’aide tout en réduisant le nombre des bilans et rapports à rendre à leurs propres missions.

Dans quelle mesure l’aide a-t-elle mieux été harmonisée depuis la signature de la Déclaration de Rome?

Dans les années 80, les intervenants étaient déjà conscients que l’impact de l’aide souffrait quand elle passait entre trop de mains. Depuis, le nombre des pays donateurs a augmenté, ce qui vaut toutefois aussi pour celui des organisations qui acheminent l’aide de certains de ces bailleurs. Selon l’OCDE, plus de 50 organisations différentes sont chargées d’acheminer l’aide des USA, chacune d’elles ayant ses propres procédures et objectifs. Malgré les engagements pris à Monterrey et à Rome, peu de progrès ont été faits.

Oxfam a réalisé une enquête sur les pratiques des donateurs en 2004. Pour cela, cette organisation a interrogé de manière anonyme des fonctionnaires gouvernementaux dans onze pays récipiendaires d’Afrique, d’Asie, du Moyen-Orient et d’Europe de l’Est. Cette enquête a révélé que dans 52 % des cas mentionnés, les gouvernements passaient un temps «important» voire «excessif» à rédiger des rapports pour les bailleurs de fonds et que dans 50% des cas cités, aucun ou seulement quelques- uns des projets des bailleurs concordaient avec la planification financière des gouvernements.

Selon le rapport de 2004 sur la coopération au développement publié par l’OCDE et le CAD (Comité d’aide au développement),

«Les bonnes pratiques ne se sont pas encore généralisées. Si l’on compare la promesse de réaliser des changements considérables avec la façon des donateurs de gérer et de fournir leur aide dans nos pays partenaires, les progrès réalisés ne sont pas suffisants pour mettre en oeuvre de bonnes pratiques et les ancrer profondément»

 

Au lieu d’oeuvrer à la mise en place d’objectifs et de politiques de développement nationaux complets et cohérents, les fonctionnaires gouvernementaux sont obligés de s’efforcer principalement de contenter des donateurs en approuvant des projets qui reflètent «l’enthousiasme» actuel de chacun de ces derniers pour le développement. La mise en place d’un nombre important de projets financés par des bailleurs distincts, chacun d’eux ayant ses propres objectifs et exigences concernant les rapports devant leur être fournis, demande beaucoup plus de temps et d’efforts qu’il ne convient. S’il est nécessaire de consolider les projets, il est improbable que nous pourrons le faire à une échelle significative en raison de la concurrence qui règne entre les projets des bailleurs de fonds.
Destruction institutionnelle résultant de la prolifération des donateurs et des projets en Afrique sub-saharienne (1984).

et

«peu de choses prouvent que les donateurs ont pris des mesures pour harmoniser des activités facilement harmonisables, par exemple en entreprenant conjointement des analyses/diagnostics, en rationalisant les missions, en réduisant le coût des transactions pour les pays partenaires grâce à une coopération déléguée et en alignant leur planification sur les cycles budgétaires des pays. À quelques exceptions près, il existe un vaste écart entre les engagements internationaux pris aux sièges des organisations et leur mise en pratique au niveau des pays.»

 

Que disent différents fonctionnaires gouvernementaux au sujet de la manière dont l’aide est fournie?*

La complexité des procédures peut retarder le programme d’un ou deux ans. Fonctionnaire gouvernemental en Afrique de l’Ouest

En raison du temps que prennent les réunions et missions, les directeurs centraux et régionaux sont souvent absents de leurs postes, ce qui interrompt le flux des activités. Fonctionnaire gouvernemental en Afrique de l’Ouest

En Géorgie, il faut 43 fois plus de fonctionnaires gouvernementaux travaillant à plein temps pour gérer les rapports à présenter aux bailleurs.

* Extrait de l’enquête réalisée par Oxfam en 2004 sur les pratiques des bailleurs

Et ensuite?

Le second Forum à haut niveau sur l’harmonisation et l’efficacité de l’aide qui se déroulera en février-mars 2005 à Paris constituera une étape importante de la mise en oeuvre du calendrier de l’objectif n° 8 des ODM pour aider efficacement les pays en développement à atteindre les Objectifs du millénaire.

Les membres des parlements et des organisations de la société civile doivent surveiller les progrès de l’harmonisation et demander à leurs ministères du Développement ou aux organisations de développement de mettre la Déclaration de Rome en application et de tenir la promesse qu’ils ont faite de se servir du second Forum à haut niveau sur l’harmonisation de l’aide pour

«traduire ces accords par des engagements et calendriers clairs et spécifiques, et pour appeler à l’élaboration d’indicateurs et de repères destinés à surveiller la participation de tous les partenaires à cet effort au niveau national.»

Non seulement les organisations bilatérales, mais aussi les organismes financiers internationaux et l’ONU doivent se conformer aux engagements pris à Rome et à Paris. Les membres des parlements et des organisations de la société civile dans les pays riches doivent veiller à ce que leurs gouvernements, en tant que dépositaires d’enjeux, membres et principaux bailleurs de fonds des organisations multilatérales exigent que ces dernières opèrent en respectant l’harmonisation de l’aide.

Le rapport de 2004 sur la coopération au développement publié par l’OCDE et le CAD constate que la conférence de Paris

«sera le moment pour la communauté internationale des bailleurs de fonds de consolider les progrès et de les faire avancer pour que l’inertie de la «routine habituelle» ne mine pas la crédibilité des engagements pris collectivement.»

Les membres des parlements et des organisations de la société civile doivent demander maintenant à leurs gouvernements de prendre des mesures concrètes.

Pour résumer ce partenariat mondial, comparez la répartition des tâches entre les pays récipiendaires et donateurs avec la répartition du travail entre le conducteur et les passagers d’un autobus. Le récipiendaire devrait être installé sur le siège du conducteur (appropriation). Bien entendu, il faut contrôler son permis de conduire (bonne politique, bonne gouvernance). Les passagers (les bailleurs de fonds) devraient aider à faire le plein de carburant et à le payer (0,7%), mais aussi à veiller à l’entretien de la suspension du véhicule (en le soulageant du fardeau de la dette). Toutefois, les passagers ne devraient pas toucher au volant et ils (les donateurs) ne devraient pas distraire le conducteur (le récipiendaire) en criant à qui mieux mieux des conseils contradictoires (plus de hobbies et de microgestion déterminés par les donateurs). Payer la note de carburant ne devrait pas être lié à des conditions concernant la marque à utiliser (libérer l’aide). Enfin, les passagers ne devraient pas consulter différentes cartes routières – l’une indiquant les distances en miles, l’autre les affichant en kilomètres (coordonner et harmoniser les procédures).

Eveline Herfkens, directrice de la coordination au secrétariat général de l’ONU pour la campagne des Objectifs du millénaire