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Le questionnaire en ligne

Robert Jjuuko

L'Ouganda fait partie des pays qui accordent beaucoup trop peu d'aides financières à l'éducation des adultes. Robert Jjuuko, qui a travaillé de longues années dans ce secteur, décrit la situation en détail, consacre un large volet à la question du financement et fixe des priorités. Il est président du réseau ougandais d'éducation des adultes UGAADEN, au sein duquel sont rassemblées des organisations non gouvernementales et des personnes opérant dans le domaine de l'éducation des adultes.

 

Réflexions sur les priorités en matière d'éducation des adultes en Ouganda: Si l'éducation des adultes disposait de ressources suffisantes, quelles seraient les priorités?

Perspectives d'un praticien ougandais

Introduction

Dire que l'éducation des adultes dispose de ressources suffisantes, c'est risquer de s'attirer la colère des activistes dans de nombreux pays, notamment de ceux frustrés par les systèmes antagonistes des pays en développement. En Ouganda comme partout ailleurs, on déplore surtout le manque d'engagement des gouvernements et des autres partenaires de développement en faveur de l'éducation des adultes hors du système scolaire formel. Par contre, il est rare que nos collègues s'interrogent sur la manière dont l'argent est dépensé.

Généralement, le débat sur l'insuffisance actuelle des investissements dans la formation des adultes n'est pas concluant, parce qu'il omet de s'interroger sur la valeur et l'impact de l'investissement (réel), si infime soit-il. Si l'on veut mener un débat constructif, il faut examiner les priorités actuelles et réfléchir si la part des dépenses globales attribuée aux apprenants adultes n'est pas un peu maigre. Dans le Programme d'alphabétisation fonctionnelle des adultes par exemple, la rémunération des formateurs/facilitateurs d'adultes volontaires figure parmi les priorités non financées, alors que les discours politiques ne cessent d'interpeller le gouvernement pour qu'il s'engage en faveur du programme, en dépit de ses piètres performances.

Ce débat soulève des questions pertinentes en ce qui concerne les processus et la nature des décisions et des choix des acteurs sur les priorités en matière d'éducation des adultes, comme c'est le cas dans deux programmes ougandais, le FALP (Programme d'alphabétisation fonctionnelle des adultes) et le NAADS (Service national de conseil agricole). Le FALP et le NAADS sont deux exemples de programmes d'éducation des adultes entrepris directement par le gouvernement ougandais. Alors que le FALP est clairement perçu par le gouvernement et d'autres acteurs comme une formation pour adultes, le NAADS, à l'instar de nombreux autres programmes de développement similaires, n'est pas identifié explicitement comme tel. J'évoquerai également le cadre politique décevant de l'éducation des adultes. Les opinions présentées ici sont basées sur ce que j'ai vu et entendu lors de mes activités de lobbyiste, d'activiste et de praticien.

Où commence et où s'arrête l'éducation des adultes?

Ceci est peut-être l'une des questions les plus épineuses, et elle continue de me laisser perplexe depuis plus de dix ans que je travaille avec les adultes. Il est encore plus difficile d'y répondre depuis que la cinquième Conférence internationale sur l'éducation des adultes (CONFINTEA V) de Hambourg, en 1997, a élargi la définition de 1976 et remplacé l'éducation des adultes par l'apprentissage des adultes (UNESCO/2003). Élargir le champ d'activité de l'éducation des adultes offre des opportunités et pose des défis. Mais comme nous le verrons plus loin, c'est peut-être aussi un obstacle à l'allocation de financements légitimes. Abstraction faite de cette nouvelle réflexion, l'éducation des adultes est un concept très évasif, d'où la nécessité de décrire ses clients, ses objectifs, et les conditions qui éveillent le désir d'apprendre et de continuer à apprendre. C'est une tâche assez complexe que de vouloir définir avec précision où commence et où s'arrête l'éducation des adultes.

L'éducation des adultes telle que définie par l'UNESCO

En 1976, l'UNESCO disait que

«l'expression ‹éducation des adultes› désigne l'ensemble des processus organisés d'éducation, quels qu'en soient le contenu, le niveau et la méthode, qu'ils soient formels ou non formels, qu'ils prolongent ou remplacent l'éducation initiale dispensée dans les établissements scolaires et universitaires et sous forme d'apprentissage professionnel, grâce auxquels des personnes considérées comme adultes par la société dont elles font partie, développent leurs aptitudes, enrichissent leurs connaissances, améliorent leurs qualifications techniques ou professionnelles ou leur donnent une nouvelle orientation, et font évoluer leurs attitudes ou leur comportement dans la double perspective d'un épanouissement intégral de l'homme et d'une participation à un développement socio-économique et culturel équilibré et indépendant.» (UNESCO: 1976)

De ce qui précède, on déduira que l'éducation des adultes est tout type d'éducation à laquelle peuvent avoir accès les personnes considérées comme adultes. Chercher une définition plus restreinte reviendrait à dresser la liste de tout ce qu'un adulte apprend ou souhaite apprendre.

Néanmoins, se demander combien de fois cet adulte s'engage à apprendre de son plein gré se situe à un autre niveau de réflexion. La question de savoir où il (ou elle) va pour apprendre n'est pas moins pertinente: est-ce à l'ombre d'un arbre à l'occasion d'une rencontre villageoise habituelle, dans une école voisine ou dans des locaux réservés à la formation continue? Aujourd'hui, en Ouganda, d'innombrables publicités commerciales à la radio, à la télévision, dans les rues, les bâtiments et les journaux encouragent les élèves qui ont abandonné l'école primaire à s'inscrire à des formations pour obtenir un certificat niveau BEPC ou avancé dans des lieux scolaires formels. Généralement, les adultes intéressés ne peuvent y participer qu'à condition de reléguer temporairement au second rang leur rôle reproductif ou productif pour pouvoir se plier à la rigueur de l'apprentissage scolaire. Par conséquent, à quoi bon qualifier ce type d'apprentissage d'éducation des adultes? Bon nombre d'autres questions intéressantes doivent être examinées plus en détail; p. ex., doit-on considérer comme un apprenant adulte au sens donné par l'UNESCO, un jeune de premier cycle qui choisit de s'inscrire directement à un programme de maîtrise? Ces questions impliquent des réponses différentes en fonction de l'espace, du temps, du niveau de développement et des orientations philosophiques et méthodologiques des parties concernées.

L'éducation des adultes extrascolaire

Pour faciliter la discussion, nous nous concentrerons sur l'éducation des adultes moins routinière en nous basant sur la définition de Karan Florida. Dans un article sur les priorités de la recherche en matière d'éducation des adultes et de formation continue au Kenya, Karan écrit ceci: «L'éducation des adultes est toute forme d'apprentissage entreprise par des hommes et des femmes qui ne vont plus à l'école à temps plein» (Indabawa, A.S. et al (éd.):2000 éd.). Cette définition fait apparaître la notion d'éducation extrascolaire pour les hommes et les femmes, ou encore éducation des adultes non formelle, et a apparemment une forte incidence sur la planification des programmes. En Afrique en tout cas, c'est généralement sur cette définition que les prestataires d'éducation des adultes, publics ou privés, se basent pour élaborer leurs programmes. Le projet de document national d'orientation en matière d'éducation des adultes en Ouganda énumère les priorités suivantes (MGLSD 2005):

  • alphabétisation des adultes
  • formation continue
  • développement des compétences professionnelles et techniques
  • éducation socio-culturelle
  • perfectionnement du personnel
  • création de moyens de subsistance
  • éducation civique
  • éducation à la santé / VIH/SIDA
  • information, communication et technologie
  • éducation agricole

Ce qui précède permet certes d'approfondir la discussion, mais il n'est pas question pour autant de nier l'apprentissage informel et incident, ni même l'apprentissage formel des adultes tel qu'envisagé dans la Déclaration de Hambourg qui reconnaît le concept d'apprentissage tout au long de la vie, et même d'apprentissage embrassant tous les aspects de la vie.

Quelles réflexions pertinentes au niveau international?

L'actuel discours sur l'éducation serait insuffisant sans une réflexion sur les débats et les résultats du Forum mondial sur l'éducation tenu à Dakar, Sénégal, en avril 2000, et du Sommet du millénaire des Nations unies, tenu à New York en septembre 2000. Le premier

a abouti au «Cadre d'action de Dakar - L'éducation pour tous: tenir nos engagements collectifs», dans lequel les participants réaffirment la vision exprimée voici une décennie à Jomtien (Thaïlande) dans la Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous (UNESCO: 2000). À New York, la communauté internationale a adopté les huit Objectifs du millénaire pour le développement, projet qui permettra de construire un monde meilleur au 21e siècle (ONU: 2006).

En ce qui nous concerne nous retiendrons, des six objectifs de l'EPT, les trois qui ont plus ou moins trait à l'éducation des adultes (UNESCO: 2000):

  • Objectif 3: Répondre aux besoins éducatifs de tous les jeunes et de tous les adultes en assurant un accès équitable à des programmes adéquats ayant pour objet l'acquisition de connaissances ainsi que de compétences nécessaires dans la vie courante.
  • Objectif 4: Améliorer de 50 % les niveaux d'alphabétisation des adultes, notamment des femmes, d'ici à2015, et assurer à tous les adultes un accès équitable aux programmes d'éducation de base et d'éducation permanente.
  • Objectif 6: Améliorer sous tous ses aspects la qualité de l'éducation dans un souci d'excellence de façon à obtenir pour tous des résultats d'apprentissage reconnus et quantifiables-notamment en ce qui concerne la lecture, l'écriture et le calcul et les compétences indispensables dans la vie courante.

Quant aux huit Objectifs du millénaire pour le développement, aucun n'évoque explicitement l'éducation des adultes. En fait, seuls les objectifs 2 et 3 (Assurer l'éducation primaire pour tous et Promouvoir l'égalité et l'autonomisation des femmes) ont trait à l'éducation en général et à l'éducation de base en particulier. (Rapport sur les OMD 2006)

Dans la pratique, les six objectifs de l'EPT et les deux objectifs éducatifs des OMD sont généralement considérés comme un ensemble d'alternatives d'éducation de base pour les enfants, les jeunes et les adultes. De toute évidence, le Cadre d'action de Dakar et la Déclaration du millénaire ont choisi de limiter l'éducation à l'éducation de base, et d'aucuns affirment que la vision élargie de l'éducation pour tous adoptée à Jomtien en 1990, a considérablement rétréci (IIZ/DVV: 2000). Nous examinerons plus loin l'impact de ces orientations sur les options choisies par les acteurs éducatifs, aux niveaux international et national.

On pourrait penser que la CONFINTEA, en élargissant le champ d'activité de l'éducation des adultes et en adoptant, notamment, la déclaration sur la nouvelle vision de l'apprentissage des adultes (UNESCO: 1999), ait fait preuve de largesse d'esprit. Il est néanmoins incontestable que cette vision élargie de l'apprentissage des adultes comporte ses propres défis en matière d'investissements, de financement et de coordination des efforts.

Qui finance l'éducation des adultes?

Il est toujours pertinent de tenir compte du contexte international, dans la mesure où dans le monde mondialisé d'aujourd'hui, les actions locales sont largement influencées par les tendances internationales. Le Forum mondial sur l'éducation, en 2000, a exprimé le vœu assez ambitieux que l'aide internationale ne doive faire défaut à aucun pays qui en a besoin (EPT RMS 2007). Et l'objectif 6 du Cadre d'action de Dakar stipule explicitement qu' «aucun pays qui a pris un engagement sérieux en faveur de l'éducation de base ne verra ses efforts contrariés par le manque de ressources» (UNESCO 2000). James D. Wolfensohn, encore président de la Banque mondiale à l'époque, a exprimé lors d'une allocution en plénière le besoin de mettre en place une Initiative fast track pour les pays qui se sont engagés à atteindre les objectifs de l'EPT avant 2015; il a également ajouté que dans un tel processus axé sur la demande, les donateurs doivent être prêts à réagir plus rapidement et à aider les pays qui sont prêts à changer (UNESCO 2000). Néanmoins, ces promesses ne concernent ni l'éducation des adultes, ni même l'éducation de base et l'alphabétisation des adultes.

Aujourd'hui, l'Initiative fast track priorise nettement l'enseignement primaire universel (EPU). Alors que le Cadre d'action de Dakar définit six objectifs, la Banque mondiale s'intéresse apparemment à deux objectifs éducatifs, qu'elle a recommandé d'inclure dans les Objectifs du millénaire pour le développement. Dans l'ensemble, la Banque mondiale et la majorité des donateurs et des partenaires de développement se concentrent sur la scolarisation des enfants et des jeunes dans les écoles ordinaires. Dans le cadre de l'approche transsectorielle, le ministère ougandais de l'Éducation et ses partenaires du Groupe de financement de l'éducation font une révision annuelle du secteur éducatif, en mettant particulièrement l'accent sur l'enseignement primaire. Les allocations budgétaires pour l'exercice 2005/2006 donnent clairement la priorité à l'enseignement primaire.

Tableau 1: parts budgétaires pour l'exercice 2005/06

Sous-secteurPart budgétaire
Enseignement primaire
 67,1%
Enseignement secondaire 16,1%
Formation commerciale, technique et professionnelle 3,9%
Postscolaire
 11,1&
Autres
 1,1%

Source: ministère de l'Éducation et des Sports 2006

L'Ouganda est l'un des principaux bénéficiaires de l'aide publique au développement (APD). L'aide financière bilatérale et multilatérale qui lui est allouée par divers partenaires de développement, entre autres des organismes des Nations unies et de la Banque mondiale, a pour but de financer ses services sociaux et son développement infrastructurel. Les résultats relativement bons obtenus par l'Ouganda dans la mise en œuvre de l'EPU lui ont valu le respect et le soutien de plusieurs donateurs et de partenaires de développement. Comme dans nombre d'autres pays, aucune référence n'est faite à l'éducation non formelle des adultes dans les statistiques officielles sur l'aide éducative. Le Groupe de travail pour le secteur éducatif ne s'intéresse apparemment qu'à l'éducation de base des adultes dans la mesure où elle contribue à la promotion de l'enseignement primaire, mais pas pour sa valeur intrinsèque.

Comme nous l'avons déjà évoqué, et pour des raisons évidentes, l'éducation des adultes est absente de l'aide publique et des accords financiers, a forciori quand elle est non formelle. Si nous voulons évaluer le niveau d'engagement du gouvernement en faveur de l'éducation des adultes hors de l'école formelle, il est plus fiable de s'intéresser à la planification sectorielle du développement social et aux processus d'investissements. Nous étudierons, pour cela, la Stratégie d'éradication de la pauvreté et la Vision 2025 du gouvernement ougandais.

Les aspirations nationales qui dictent l'ordre du jour du gouvernement en matière de développement sont énoncées dans le Rapport sur la Vision 2025 de l'Ouganda (ministère du Genre, du Travail et du Développement social: 2004). Le rapport mentionne l'élimination de la pauvreté de masse en tant que question clef hautement prioritaire. À cet effet, le gouvernement a donc élaboré un Plan d'action pour l'éradication de la pauvreté (PEAP), que l'on peut considérer comme une réponse consolidée du gouvernement au problème de la pauvreté en Ouganda. Il fournit le cadre global de la planification et de la programmation gouvernementales, et sert d'orientation à l'identification des priorités, à l'allocation des ressources et à l'évaluation des progrès et de l'impact des programmes de développement du gouvernement. Le PEAP a été révisé récemment et a permis de renforcer les volets concernant d'une part la construction de capital humain avec un intérêt accru pour l'éducation, notamment en matière de développement des compétences, d'autre part l'accroissement de la capacité productive des agriculteurs ougandais, dont la plupart pratiquent actuellement les méthodes de subsistance.

Le Programme d'Éducation fonctionnelle et d'Alphabétisation des Adultes (FALP) et le Service national de conseil agricole (NAADS) sont deux programmes qui s'inscrivent dans le cadre du PEAP, et donc de l'éligibilité à l'accès au Fonds d'action contre la pauvreté (PAF). La majorité de ces fonds sont alloués par les partenaires de développement de l'Ouganda et font partie de la stratégie globale d'annulation de la dette des pays pauvres. Le but est de libérer des ressources au profit d'investissements dans des actions de réduction de la pauvreté et d'autres domaines sociaux. Le gouvernement est tenu de verser des fonds supplémentaires pour financer un grand nombre de projets appuyés par ses partenaires de développement.

Avec l'introduction du décret de 1995 sur les gouvernements locaux, ces derniers ont obtenu des pouvoirs et des responsabilités politiques et budgétaires considérables qu'ils peuvent utiliser pour financer les priorités adoptées par leurs conseils respectifs. Néanmoins, nombre d'entre eux sont soumis à des contraintes en raison d'une baisse dans la perception des impôts, et leur légitimité populaire est grandement menacée. Dans ces circonstances cependant, ils sont encore capables d'apporter leur soutien structurel et moral aux activités du FALP et du NAADS.

Depuis toujours, les apprenants adultes investissent plus volontiers dans leur éducation lorsqu'il s'agit de mises à niveau ou de formations professionnelles continues. À part le temps investi pour participer aux formations, organiser des réunions et entretenir des relations publiques pour promouvoir l'éducation des adultes, je ne suis pas informé d'autres contributions financières directes à des formations de base ou d'alphabétisation de leur part.

Depuis le colonialisme, les organisations de la société civile, y compris les organismes religieux, contribuent substantiellement à l'éducation des adultes. Les groupes indigènes de la société civile ont toujours fourni une main d'œuvre gratuite et d'autres contributions en nature. Il faut remarquer que le pouvoir financier de nombreux groupes indigènes de la société civile dépend des dons ou des prêts des pays développés, notamment de l'Europe. En ce qui concerne le secteur tertiaire privé, les employeurs n'ont pas l'habitude de prendre en charge les coûts éducatifs de leurs employés, qu'il s'agisse d'alphabétisation, de connaissances en calcul ou d'aptitudes à la vie quotidienne.

Les partenaires externes se divisent en plusieurs catégories. Certains se reconnaissent ouvertement comme des organismes d'éducation des adultes, p. ex. l'Institut de coopération internationale de la confédération allemande pour l'éducation des Adultes (à présent DVV International). Mais d'autres réalisent des investissements considérables sans se considérer comme tels, p. ex. Actionaid Uganda International et l'Icelandic International Development Agency (Agence islandaise de développement international), qui financent des actions d'éducation des adultes sans même qu'un seul mot l'évoque dans leur nom.

Il serait plus intéressant de savoir exactement quels organismes financent l'éducation des adultes à la fois volontairement, et en s'engageant pour que l'argent dépensé aide réellement les adultes à apprendre. En Ouganda, la conception et les pratiques d'éducation des adultes, qui se caractérisent par l'absence notoire de systèmes de prestation systématiques, ne permettent pas d'évaluer les contributions et les montants exacts alloués à l'éducation des adultes.

Quelles priorités?

Avant d'en venir au Service national de conseil agricole et au Programme d'alphabétisation fonctionnelle des adultes, nous nous interrogerons sur ce qui détermine les choix d'investissement dans l'éducation des adultes en général. Du plus haut au plus bas niveau des prestations de services, les décideurs se posent souvent les questions suivantes - et leurs réponses affectent largement les choix en matière d'investissements:

  • Pour qui, pour quoi et pourquoi l'argent est-il dépensé?
  • Quels sont les groupes cibles? Les pauvres des milieux ruraux ou urbains, les illettrés, les semi-lettrés, ou bien les pauvres économiquement actifs?
  • Est-il plus important de dépenser l'argent pour l'éducation et l'autonomisation socioculturelle et politique des adultes, ou bien d'encourager le développement économique immédiat au profit de l'individu et de sa communauté?
  • Le but de l'investissement est-il de transformer les adultes en «meilleurs» citoyens jouissant des connaissances, des compétences et des aptitudes nécessaires pour être fidèles à leur gouvernement?
  • Le but est-il de garantir la flexibilité des adultes sur le marché du travail, ou bien de les former aux pratiques améliorées d'agriculture de subsistance?
  • Éduquer les adultes, est-ce uniquement leur dire ce qu'ils doivent apprendre, ou bien les aider à libérer leurs potentiels pour pouvoir apprendre et agir dans la dignité et l'autonomie?
  • Quel est le but de l'investissement? Accroître les taux d'inscription, ou bien améliorer la qualité?

Ces choix sont souvent influencés par la tendance à définir l'éducation des adultes comme un facteur de promotion des activités économiques des individus. J'ai souvent entendu les décideurs publics demander que les programmes de formation «parlent le langage de l'économie».

Le Programme d'alphabétisation fonctionnelle des adultes (FALP)

Le FALP est le programme d'alphabétisation des adultes officiel du gouvernement ougandais et le fer de lance du ministère du Genre, du Travail et du Développement social. En 2002, le ministère a mis en place le Plan national d'investissement pour l'alphabétisation des adultes (NALSIP). Sa mission est d'améliorer l'accès des populations à l'information et à la participation à des activités d'autodéveloppement, de développement communautaire et de développement national, aux fins d'éradiquer la pauvreté.

Le Plan national d'investissement pour l'alphabétisation des adultes s'étale sur cinq ans et oriente les actions publiques et privées. L'objectif est de toucher la moitié (soit 3,5 millions) des sept millions d'illettrés d'ici 2007. Les activités du programme sont financées par le Fonds d'action contre la pauvreté (PAF). Selon le ministère du Genre, du Travail et du Développement social, un peu plus de 1,2 million d'apprenants adultes ont participé aux cours d'alphabétisation.

Au cours de l'exercice 2006/07, le ministère a prévu de dépenser respectivement 26% et 32% de son budget de fonctionnement pour produire des matériels et fournir des bicyclettes aux enseignants. La priorité n'est pas donnée aux installations ni aux équipements de formation. L'allocation budgétaire actuelle ne reflète aucun intérêt pour le développement professionnel, le soutien et le bienêtre des enseignants. Il reste encore à prouver de manière empirique qu'offrir des bicyclettes aux enseignants est une source tangible de motivation.

De toute évidence, le montant des fonds alloués à l'alphabétisation fonctionnelle des adultes ne peut être comparé à ceux que reçoit l'éducation formelle. Au cours de l'exercice 2006/07 p. ex., le coût des prestations de services dans l'enseignement primaire représentera probablement 480 milliards de shillings ougandais, alors que le plafond du FALP a été rabaissé à 3,26 milliards en 2005/06 (GoU:2006).

Tableau 2: ministère du Genre, du Travail et du Développement social:
Priorités 2006/07 

MoGLSD 2006/07 FAL Résumé des priorités (salaires administratifs non inclus)
PrioritéMontant (US$) %

Réunions, ateliers et manifestations dans le cadre de
la Journée de l'alphabétisatio

60 983 61

9%

Suivi et conseil
49180 33
7%
Développement de matériels
175136 61
26%
Revue du programme national d'alphabétisation des adultes
126 389 07
19%
Mobilisation et sensibilisation
45140 98
7%
Achat de bicyclettes pour les enseignants volontaires
218 579 23
32%
Total (dépenses gérées directement par le ministère)
675 409 84
 100%

Néanmoins et en dépit d'un financement insuffisant, on se demande si les priorités choisies peuvent avoir un impact, indépendamment de leur importance. Au terme ou presque, des cinq années, le programme n'a pas même atteint la moitié de ses objectifs, et la qualité de l'enseignement est plus que préoccupante. Selon le ministère du Genre, du Travail et du Développement social, le programme repose sur le travail de 20 000 enseignants volontaires non payés, dont la seule rétribution a été une offre exceptionnelle de bicyclettes (MGL-SD:2005). Dans sa déclaration ministérielle pour l'exercice 2006/07, le ministère a reconnu que l'absence de stimulations financières pour les formateurs en alphabétisation fonctionnelle des adultes risque de faire augmenter le taux de démission.

La question de savoir si un programme national d'alphabétisation des adultes qui repose sur le travail de volontaires peut avoir du succès, est d'intérêt universel. La Campagne mondiale pour l'éducation (GCE) affirme avec raison que la qualité du formateur est probablement le critère essentiel de la qualité du processus d'apprentissage, quel qu'il soit (GCE et Actionaid International: 2005). La Campagne montre également de manière fort pertinente que la rémunération des facilitateurs est l'une des questions les plus délicates de tout le secteur de l'alphabétisation des adultes. Dans nombre de nos communautés, c'est le formateur d'alphabétisation fonctionnelle des adultes (AFA) qui est chargé d'organiser et de mobiliser les apprenants. Étant donné que les formations sont discontinues, la présence et les performances des formateurs remplacent à elles seules l'infrastructure physique des écoles formelles.

Il est surprenant que les décideurs publics et privés refusent de prévoir des stimulations financières et des allocations de sécurité sociale habituelles pour les formateurs d'AFA, sous prétexte de contraintes budgétaires. Ils partent tout simplement du principe que les volontaires sont toujours une main d'œuvre gratuite à portée de main, et que la priorité doit être donnée autre part. En fait, la majorité des gens pensent que tout individu lettré de niveau moyen peut être formateur d'AFA. Les programmes d'alphabétisation des adultes se réduisent par conséquent à des déclarations d'intention symboliques sans impact tangible sur les populations à la base. Les formateurs volontaires d'AFA sont peu motivés, mal formés et irréguliers dans leur travail. De nombreux cours sont déjà aux archives; des matériels qui valent des millions ne sont pas utilisés à des fins adéquates. Les formateurs et leurs élèves trouvent souvent des prétextes décevants pour justifier le manque d'assiduité et l'irrégularité des cours auprès des gestionnaires et des superviseurs de l'alphabétisation des adultes aux niveaux national et des districts. Certains apprenants adultes sont juste inscrits aux formations d'AFA pour des raisons stratégiques et non pour s'alphabétiser. On ne leur donne pas ce à quoi ils ont droit, ils n'apprennent rien et se contentent de faire acte de présence quand il y a des visiteurs.

Avec les efforts et les tendances actuels, il sera impossible d'atteindre l'objectif de réduire l'analphabétisme des adultes de 35% à 18% d'ici 2015. Le gouvernement doit non seulement imaginer des stratégies novatrices pour trouver des fonds supplémentaires, mais aussi rectifier les priorités en matière d'AFA, afin d'éviter de perdre son temps et celui des apprenants adultes. La mise en œuvre doit être précédée, à différents niveaux, de négociations sérieuses permettant d'allouer les maigres ressources aux priorités concurrentes.

Le Service national de conseil agricole (NAADS)

Le Service national de conseil agricole (NAADS), créé dans le cadre du Plan de modernisation de l'Agriculture, est l'un des programmes d'intervention mis en place par le gouvernement ougandais pour éradiquer la pauvreté dans les communautés rurales. Le programme comporte des approches nouvelles de services de vulgarisation agricole; la prestation de services en soi est privée, mais financée par des fonds publics. Le NAADS est un programme d'éducation des adultes parmi d'autres, mais n'est identifié comme tel ni par les responsables de la mise en œuvre ni par les bénéficiaires. Il a pour mission d'améliorer l'accès des agriculteurs à l'information, aux connaissances et aux technologies, le but étant d'augmenter la rentabilité de la production agricole.

Le NAADS fonctionne selon divers principes, dont certains relèvent plus ou moins du domaine de l'éducation des adultes: autonomisation des agriculteurs, promotion de la participation, amélioration de l'efficience institutionnelle, privatisation, amélioration des liens commerciaux, ciblage de la pauvreté, intégration de la dimension du genre, gestion des ressources naturelles, productivité, intégration et harmonisation des stratégies de lutte contre le VIH/SIDA.

Le programme est planifié sur une période de 25 ans, avec une première phase de sept ans couvrant la période financière de 2001/2002 à 2007/2008. Les coûts de la première phase sont estimés à 108 millions de dollars US, les quatre sources de financement étant: les partenaires de coopération, les gouvernements locaux impliqués, les agriculteurs concernés et le gouvernement de la République d'Ouganda. Les partenaires de coopération actuels sont: l'International Development Association (IDA, Association internationale de développement), le Fonds international de développement agricole (FIDA), l'Union européenne (UE), le Département du développement international (DFID), l'Aide internationale des Pays-Bas, Irish Aid et l'agence danoise DANIDA.

Le financement est assuré par un dispositif de financement commun, approche nouvelle en Ouganda. Les fonds alloués par les partenaires de coopération (appui budgétaire ciblé) et la contribution du gouvernement ougandais suivent un mécanisme commun de flux financiers, c.-à-d. que les fonds sont regroupés dans un «pot» commun du Fonds consolidé du gouvernement ougandais.

Le mémorandum d'accord (MOU) entre le gouvernement ougandais et les partenaires de coopération règle les modalités de financement et de mise en œuvre. La contribution au budget total du NAADS est de 80% pour les partenaires de coopération, 8% pour le gouvernement national, 10% pour les gouvernements locaux et 2% pour les agriculteurs. Le pourcentage de participations respectives changera au fur et à mesure des 25 années prévues. La part d'engagement financier des agriculteurs et des gouvernements locaux augmentera en fonction du niveau de commercialisation obtenu.

En raison des restrictions financières imposées par le Cadre de dépenses à moyen terme du gouvernement (CDMT), le budget public ougandais ne sera pas toujours en mesure de contribuer à celui du NAADS, dont le taux d'augmentation est élevé pendant les premières années. Par conséquent, certains financements ont d'ores et déjà été subventionnés dans le cadre de projets, et le seront probablement aussi à l'avenir. Au cours des deux dernières années, les financements ont été pris en charge par l'Union européenne (outre le financement de l'appui budgétaire), le projet «Recherche et formation dans la recherche agricole (ARTP II)» de la Banque mondiale, et l'agence DANIDA.

Outre ces arrangements financiers, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) a libéré des fonds pour soutenir les initiatives de pilotage de certains volets de mise en œuvre du NAADS, et pour intégrer un certain nombre de questions transversales dans les activités du programme, p. ex. la lutte contre le VIH/SIDA.

Planification, établissement du budget et mise en œuvre

Les partenaires de coopération et le gouvernement ougandais travaillent de concert et de manière systématique, dans le courant de chaque année, afin d'approuver les plans de mise en œuvre, les engagements financiers et l'état d'avancement de la mise en œuvre. Les partenaires de coopération planifient, établissent les budgets et engagent leur soutien financier en faveur du programme, conformément au cycle de planification et d'établissement budgétaire du gouvernement ougandais.

La mise en œuvre est assurée par les administrations locales qui recrutent et engagent des prestataires de services sur base contractuelle. Le secrétariat du NAADS, quant à lui, se charge de la coordination et du soutien technique. La mise en œuvre concrète et la plus grande partie des dépenses sont réservées à la prestation de services locale, comme le montre le tableau 3 relatif au plan d'allocation des fonds. Durant l'exercice 2003/04, le NAADS a dépensé un peu plus de 9,6 millions de dollars US pour la fourniture de services d'information et de conseil aux agriculteurs, le développement technologique et les liens commerciaux.

Tableau 3: plan d'allocation des fonds du NNADS

 

Institution
Allocation financière %
Activités prévues pour
Secrétariat du NAADS
Pas plus de 12
Coordination nationale et supervision par la direction et le secrétariat du NAADS
Activités au niveau des districts
Pas plus de 12
Coordination entre les districts, assurance-qualité, écrasement des niveaux hiérarchiques et développement technologique au niveau des districts
Départements
Plus de 75
Engagement de prestataires de services, développement technologique, renforcement des capacités en matière de planification participative, de suivi et d'évaluation

Source: Rapport annuel du NAADS 2003/04

L'expérience du NAADS en matière de financement et de dépenses nous incite à réfléchir sur une question qui revient fréquemment, à savoir l'inadéquation des fonds alloués aux activités d'éducation des adultes. Comme nous l'avons vu plus haut, le NAADS est relativement bien financé, mais les acteurs estiment que sa contribution à la modernisation de l'agriculture et à l'amélioration de la qualité de vie des agriculteurs est pratiquement négligeable. En janvier 2007, S. E. le Président a menacé de soumettre le programme à un examen public. (Journal New Vision du 15 janvier 2007)

Tableau 4: aperçu du projet de budget du NAADS pour l'exercice 2003/04

Activités de projet
Total des dépenses (shillings ougandais)
(US$)
Services de conseil et d'information pour les agriculteurs
 8 913 000 0004 870 492,80
Développement technologique et liens commerciaux
3 134 600 000
1 712 896,17
Assurance-qualité / Régulation / Audit technique des prestataires de services433 900 000
237 103, 83
Développement institutionnel du secteur privé
56 200 000
30 710,38
Gestion et suivi du programme
5176 900 000
2 828 907,10
Total des dépenses
17 715 300 000
9 680 109,29

Source: Rapport annuel du NAADS 2003/04 (édité))

Malgré tout, les priorités données aux activités semblent correctes. La mise en œuvre et le plan d'allocation des fonds, qui représentent plus de 70% des ressources, doivent se traduire par des actions aux niveaux départemental et communautaire: c'est également une stratégie plausible. Le problème réside plutôt dans le fait que l'investissement dans les prestations professionnelles de services est insuffisant. Le personnel du NAADS et les prestataires de services n'ont apparemment pas les qualifications exigées pour pouvoir concevoir et mettre en œuvre des activités d'éducation et de formation non formelles répondant aux besoins, aux intérêts, aux aspirations et à la demande des agriculteurs.

Quels défis pour le financement de l'éducation des adultes?

Le manque de compréhension partagée entrave les efforts déployés pour attirer des financements ciblés. Le tout est encore aggravé par l'absence d'un cadre politique capable de réguler et d'orienter les prestations de services. À part le livre blanc sur l'éducation publié en 1992 par le gouvernement, et une série de plans et de politiques sectorielles comportant certains éléments importants pour l'éducation des adultes, l'Ouganda n'a pas de déclaration de politique officielle claire. Il s'efforce actuellement d'en élaborer une, mais il est très probable qu'en ce qui concerne son opérationnalisation, elle se limitera à l'alphabétisation des adultes.

Le manque de cadre politique cohérent est à la fois la cause et l'effet d'un manque de volonté et d'engagement politiques en faveur de pratiques d'éducation des adultes et de prestations de services. Étant donné que les décideurs publics sont constamment soumis à des contraintes parce qu'ils doivent faire un choix entre des priorités concurrentes dans des conditions financières insatisfaisantes, il va de soi qu'un domaine qui n'a aucune politique claire est la première victime des réductions budgétaires et des réallocations à différents niveaux. La réduction du maigre budget alloué à l'alphabétisation des adultes (3,61 milliards de shillings ougandais en 2004/05, et 3,26 milliards en 2005/06) en est l'exemple le plus flagrant.

Ce qui précède est étroitement lié au manque d'informations sur un certain nombre de questions, notamment: quels montants sont dépensés dans quels domaines, quels sont leurs impacts essentiels, quels montants sont nécessaires pour financer quelles priorités et à quelles fins. L'apparente ambiguïté de ce domaine, aggravé encore par l'absence d'une législation ne serait-ce que succincte, rend une analyse coûts-profits probante extrêmement difficile. Les responsables politiques et les économistes qui contrôlent les prises de décisions ont généralement un goût prononcé pour ce qu'ils appellent les chiffres concrets. Calculer le coût du soutien pédagogique pour qu'un adulte puisse remplir ses devoirs sociaux, économiques et politiques, représente un travail assez colossal. Nous savons très bien que l'éducation des adultes n'est pas le seul contributeur au développement, mais mettre en évidence son rôle et démontrer son importance aux décideurs demande une base de connaissances crédible. Les efforts actuels ne sont malheureusement pas coordonnés, et les investissements dans la recherche et la documentation sont si médiocres que le plaidoyer pour le financement de l'éducation des adultes se réduit rapidement à du simple activisme. Ceci montre combien sont importants d'une part le choix des priorités, d'autre part l'orientation et la coordination professionnelle des efforts, quels qu'ils soient, consentis par les divers ministères et organismes publics et privés.

Le soutien accordé actuellement par les sources de financement étrangères à des programmes de formation d'adultes clairement reconnus comme tels, comme l'alphabétisation p. ex., est un bienfait temporaire que l'on doit au manque de contribution équivalente de la part du gouvernement et d'autres acteurs locaux. Comme Okech A. et al (2004:144) le font remarquer à juste titre, cette tendance n'est pas souhaitable parce que les financements externes sont généralement alloués pour une période limitée, et ne permettent donc pas d'assurer la continuité et la durabilité d'un programme. Pour des raisons diverses, les financements externes ont plutôt tendance à contrarier le développement infrastructurel.

En Ouganda, la traduction des conventions et des accords internationaux sur l'éducation en actions locales est totalement fortuite, comme le sont souvent les prémisses et les intentions qui sous-tendent les négociations et les déclarations internationales. Alors que nombre d'organisations de la société civile conçoivent l'éducation et l'apprentissage dans l'esprit des conférences sur l'éducation pour tous de 1990 et 2000 à Jomtien et Dakar, et de la CONFINTEA organisée par l'UNESCO en 1997, les politiciens et les bureaucrates gouvernementaux semblent obsédés par la scolarisation. La préférence pour la scolarisation formelle est favorisée par la Banque mondiale, qui a bien entendu largement contribué, d'une part à la formulation des Objectifs du millénaire pour le développement, d'autre part à réduire l'éducation à l'éducation de base des enfants. Parallèlement au programme d'enseignement primaire universel (EPU), le gouvernement ougandais introduit actuellement un programme d'enseignement secondaire universel (ESU) dont le coût d'investissement initial se monte à 30 milliards de shillings ougandais.

Ni l'EPU, ni l'ESU, ne reconnaissent les processus éducatifs hors du système éducatif formel, bien que leur rôle complémentaire soit largement apprécié. L'aide-mémoire publié en 2007 par le ministère de l'Éducation montre que même les partenaires du secteur éducatif ougandais, qui portent le nom de code «Education Funding Group» (EFAG, Groupe de financement de l'éducation), priorisent aussi la scolarisation. Le document ne mentionne la formation informelle et non formelle que comme un domaine relevant du ministère du Genre, du Travail et du Développement social. Il n'indique aucun mécanisme ni aucune ligne budgétaire pour des investissements dans ce domaine.

L'investissement des apprenants adultes dans leur propre éducation est freiné par les systèmes sociaux, qui n'ont jamais jugé que l'alphabétisation et la connaissance sont des facteurs essentiels de l'amélioration socio-économique des individus. En dépit de la rhétorique intellectuelle qui considère la connaissance comme la mère de l'autonomisation et de la transformation sociale, les apprenants adultes ont besoin de se convaincre que l'éducation des adultes/l'alphabétisation est un investissement nécessaire pour lutter de front contre la pauvreté économique. Puisque les adultes ne considèrent pas les compétences acquises dans le cadre de programmes extrascolaires comme des armes suffisamment puissantes pour détruire leur misère économique, peu d'entre eux sont prêts à sacrifier leurs maigres revenus pour l'éducation.

Que faire?

Dans un pays comme l'Ouganda, ce sont généralement les actions internationales qui permettent de modifier le plan de financement des programmes de formation d'adultes. Les actions locales devraient néanmoins renforcer la pression exercée sur les partenaires de développement bilatéraux et multilatéraux, pour allouer des ressources à la formation extrascolaire des adultes dans le cadre de l'assistance éducative officielle. En Ouganda, il serait bon que les personnes qui reconnaissent et apprécient à sa juste valeur le rôle de l'éducation des adultes réfléchissent aux démarches suivantes:

  • plaidoyer pour approuver des lois et des politiques à différents niveaux des dépenses publiques, le but étant d'articuler à la fois la signification, la portée et les objectifs de l'éducation des adultes.
  • Le cadre légal devrait stipuler en termes clairs les mécanismes de coordination, fixer des critères, reconnaître et harmoniser les différents éléments des services d'éducation des adultes disséminés dans les ministères et organisations.
  • Réviser les priorités actuelles et veiller à investir sérieusement dans le bien-être personnel et le développement professionnel, dans la documentation, et dans la recherche, le suivi et l'évaluation permanents. Les programmes en place doivent être de bonne qualité de façon à attirer des financements de la part de tous les acteurs, y compris les apprenants adultes, les employeurs, les partenaires de développement et le gouvernement.
  • Engager les partenaires de développement, notamment ceux du Groupe de travail pour le secteur éducatif, et créer un partenariat mutuel pour ancrer l'éducation des adultes dans les stratégies et les plans éducatifs nationaux. Ce type de partenariat est indispensable si l'on veut plaider en faveur de l'inclusion de l'éducation des adultes dans les Programmes d'investissement pour le développement du secteur social, ancrés eux-mêmes dans le Plan d'action pour l'éradication de la pauvreté.
  • Les organismes de plaidoyer de la société civile devraient faire un travail de réflexion et réorienter leurs stratégies de façon à refléter la diversité de l'éducation des adultes. La focalisation trop restrictive sur l'alphabétisation des adultes et l'éducation de base des adultes, dont nous avons été le témoin jusqu'à présent, a encouragé la création d'un petit groupe d'activistes qui ne peut pas faire avancer les choses comme il se doit. Étant donné son amplitude, le plaidoyer pour l'éducation des adultes requiert des stratégies de grande envergure pour créer la légitimité et la masse critique nécessaires.
  • Puisque le plaidoyer en faveur de l'éducation des adultes se heurte fréquemment à la résistance des économistes, et qui plus est du ministre des Finances, les activistes doivent capitaliser sa valeur sociale. Il faut ancrer l'éducation des adultes à la fois dans les programmes populaires (vulgarisation agricole, bonne gouvernance) et dans le mouvement en faveur de l'éducation pour tous. Il est donc important que les activistes et les lobbyistes réfléchissent à mettre en place des partenariats avec les défenseurs de l'éducation formelle, pour créer un forum national d'EPT. Cela aurait une influence considérable aux niveaux national et international.

Nous venons de voir qu'un grand nombre d'activistes déplorent l'insuffisance du montant du financement alloué à l'éducation des adultes; mais dans une optique plus générale, leurs reproches sont plutôt infondés. En fait, comme nous l'avons vu dans le cas du NAADS, plusieurs programmes similaires dotés de fonds publics et privés assez considérables sont actuellement mis en oeuvre par le gouvernement et les organisations de la société civile en Ouganda. Ces programmes présentent cependant des faiblesses peu visibles et pour le moins fatales, du fait qu'ils n'investissent pas dans le but d'avoir un personnel à la fois adéquat et possédant les compétences et les orientations nécessaires pour opérer un véritable changement social. Comme on l'a vu plus haut, alors que le FALP repose sur des formateurs volontaires mal formés et non rémunérés, le NAADS dépend de prestataires de services commerciaux ne possédant pas les compétences nécessaires pour concevoir, mettre en œuvre et assurer le suivi des programmes de formation et d'éducation non formelle. La politisation des programmes de développement, phénomène évidemment transversal, est également une faiblesse. Le Programme d'alphabétisation fonctionnelle des adultes, p. ex., a été planifié pour couvrir l'ensemble du pays sans voir son plafond budgétaire augmenter. Le NAADS passe actuellement la vitesse supérieure pour couvrir beaucoup plus de districts, mais il s'étale trop pour avoir un impact tangible ne serait-ce que dans un seul district.

À un niveau plus élevé des décisions publiques, les choix financiers devraient donner la priorité à l'accroissement des taux d'inscription et à l'amélioration de la qualité; l'employabilité et la productivité des apprenants adultes devraient s'accompagner d'autonomisation sociale, pour donner aux adultes les moyens de vivre et de travailler dans la dignité et en toute autonomie. L'investissement dans la recherche, la formation, le suivi et la documentation devrait occuper un rang élevé dans la liste des priorités de financement de l'éducation des adultes. Mais avant tout, il faut considérer les bénéfices que représente la rémunération des enseignants, des facilitateurs, des formateurs, des animateurs d'adultes et des autres professionnels de l'éducation des adultes, qu'il s'agisse explicitement d'un programme d'éducation des adultes ou non. En Ouganda comme autre part, les conséquences de l'emploi de main d'œuvre gratuite ou bon marché dans les activités de formation d'adultes risquent de nuire, à plus ou moins longue échéance, à la crédibilité du domaine tout entier.

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