Desde inicios de los años setenta, la cooperación alemana para el desarrollo ha fomentado la educación básica en países en desarrollo; los bancos de desarrollo multilaterales comenzaron incluso algunos años antes. Al principio hubo muchos enfoques erróneos. No obstante, las experiencias adquiridas en el transcurso de tantas décadas también nos permiten saber hoy con bastante precisión lo que da resultado y lo que no da resultado. Herbert Bergmann (de la GTZ – Sociedad Alemana de Cooperación Técnica) entrega una visión general sobre las lecciones aprendidas, incluyendo las experiencias de otras organizaciones. Algunas de las conclusiones más importantes son que los proyectos individuales son ineficaces y que no existen soluciones de un solo factor, vale decir, que siempre debemos ocuparnos del sistema total y siempre de un modo participativo: junto con los socios locales, pero también con los padres. El Dr. Herbert Bergmann se desempeña como planificador técnico jefe para el área de educación básica en el Departamento de Educación y Salud de la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica. Se dedica al área de educación básica desde el año 1974. Herbert.Bergmann@gtz.de. Este artículo fue publicado en la revista «Entwicklung und Zusammenarbeit» (Desarrollo y Cooperación), N0 43, 2002:8/9, pp. 240-243.
La educación está siendo fomentada desde el inicio de la cooperación para el desarrollo. Al principio se enfatizaba el fomento de la enseñanza superior y de la formación profesional, en tanto que la educación básica recibía una atención marginal. Durante muchos años, el apoyo a la enseñanza secundaria consistía en el envío de profesores de las antiguas potencias coloniales.
La cooperación alemana para el desarrollo comenzó a fomentar la educación básica a inicios de los años setenta, con énfasis en la cooperación técnica. Los programas para la cooperación financiera en el área de la educación básica comenzaron en el año 1984. Inicialmente, estos programas se concentraban en la construcción y en el equipamiento de escuelas; entretanto, las medidas de fomento de cooperación financiera se han ampliado notoriamente e incluyen —entre otros aspectos— el apoyo a la formación y el perfeccionamiento de profesores, a los procesos de descentralización con participación de la población al igual que el perfeccionamiento de los instrumentos de planificación como, por ejemplo, sistemas de información geográfica. A fines de los años setenta se creó dentro de la Asociación Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), en el área de la educación, una subárea específica para la educación básica. Ya la cooperación alemana para el desarrollo tiene una trayectoria de unos 30 años.
Los bancos de desarrollo multilaterales comenzaron en el mismo período. El primer crédito otorgado por el Banco Mundial destinado al desarrollo de la educación básica se remonta al año 1965.1 Los bancos también han acumulado una gran riqueza de experiencias.
Con el presente artículo se pretende dar a conocer las experiencias más importantes, ya sean positivas o negativas, a fin de descubrir lo que podemos aprender y aprovechar de ellas para la futura cooperación para el desarrollo en el sector educacional. En particular, se relatan las experiencias de la GTZ y del KfW (Instituto de Crédito para la Reconstrucción), pero también algunas experiencias de los bancos multilaterales; además, el artículo se apoya —en lo que se refiere a fuentes individuales— especialmente en la evaluación en serie de los proyectos de educación básica del Ministerio Federal de Cooperación Económica2 y en el informe de educación de OXFAM.3
El fomento educacional se materializa a través de la cooperación financiera, la cooperación técnica y el envío de personal. En el fomento educacional también participan iglesias y organizaciones no gubernamentales (ONG). Muchos de los proyectos y programas se refieren a proyectos de cooperación que combinan la cooperación técnica con la cooperación financiera, en ocasiones incluso con el envío de expertos a través del CIM (Comité Intergubernamental para las Migraciones) y del DED (Servicio Alemán de Cooperación). Existen otras formas, aún en estado embrionario, que se refieren a enfoques de alcance sectorial (Sector Wide Approach – SWAP) y a programas de inversión sectorial (SIP). La tendencia internacional va del proyecto pequeño y aislado, con carácter de isla y modelo, al enfoque a nivel nacional o al menos regional del SWAp, que aborda los problemas principales del área de educación básica en forma combinada.
El fomento educacional se lleva a cabo en diferentes niveles y áreas. Los principales son:
Asesoría política: Apoyo al desarrollo de políticas y estrategias, asesoría para la aplicación de la política sectorial nacional, apoyo a los procesos de descentralización, mantenimiento.
Fomento de instituciones: Creación o fortalecimiento de instituciones para el desarrollo curricular y para la elaboración de material de enseñanza y aprendizaje, sistema de exámenes, institutos para la formación y el perfeccionamiento de profesores, instituciones para lainvestigación y la planificación en el sector educacional, perfeccionamiento del sistema administrativo.
Autoayuda: Apoyo para la participación activa de la población en la planificación y la realización de programas educativos al igual que en la administración escolar.
Desarrollo de competencias: Formación y perfeccionamiento de profesores, colaboradores de las instituciones especializadas del sector, funcionarios de la administración escolar y personal técnico.
Calidad de la enseñanza: Asesoría para la introducción de nuevos métodos de enseñanza y aprendizaje, para mejorar la educación básica con orientación profesional, la enseñanza de las ciencias naturales y del medio ambiente.
Mejoramiento de la infraestructura: Programas de construcción y equipamiento para escuelas, institutos pedagógicos e instituciones de administración escolar.
Enfoques específicos según el grupo meta: Fomento de la educación básica para niñas y mujeres, educación básica para refugiados, enfoques alternativos para otros grupos poblacionales postergados —por razones étnicas, lingüísticas, religiosas y raciales— (por ejemplo, educación bilingüe intercultural).
En cuanto al fomento de la educación básica, contamos con una serie de experiencias generales. Tanto las organizaciones ejecutivas como las organizaciones asociadas nacionales han aprendido lo siguiente:
Los enfoques pequeños y limitados en el espacio e incluso los experimentos modelo aislados tienen poco sentido por sí solos, dado que los sistemas educacionales siempre tienen una validez a nivel nacional. Las mejorías limitadas en el espacio casi nunca influyen en el sistema total. Precisamente si son eficaces desde el punto de vista técnico-pedagógico producen una mayor desigualdad social, porque sólo benefician a muy pocos alumnos. Aun así, muchas veces se requieren ensayos piloto y ensayos modelo para introducir innovaciones pedagógicas, pero éstos deben concebirse, desde un principio, con la perspectiva de unaaplicación general para todo el sistema educacional. Un ejemplo destacado relativo a la cooperación técnica lo constituye el desarrollo de un currículo completo de educación básica para las clases en lengua quechua y aymara en el Perú desde el año 1976. Éste se implementó en una región piloto del Departamento de Puno y se extendió sucesivamente a otras regiones con las mismas lenguas.
Los proyectos que se limitan al nivel técnico-pedagógico sin considerar las instituciones del sector, el aspecto presupuestario, la política educacional ni la administración educacional, rara vez logran perdurar en el tiempo. Sus resultados casi nunca se generalizan y a menudo desaparecen incluso allí donde se originaron durante el período del proyecto. Un ejemplo de ello es el destino que tuvo la enseñanza agrícola en Tanzania. Si bien se comprobó la aplicabilidad de los enfoques, esta enseñanza no pudo ser incorporada de manera permanente al sistema educacional.
Los éxitos sólo se logran mediante enfoques sistémicos, incluso allí donde se trabaja casi exclusivamente a nivel técnico-pedagógico. La experiencia en Indonesia demostró que no se puede mejorar la enseñanza de las ciencias naturales sólo con la entrega de buenos materiales de experimentación (science kits). El socio había insistido en que la cooperación técnica se limitara al desarrollo y distribución de dichos materiales. Recién el reconocimiento de que con ello no se lograría mejorar el rendimiento escolar, llevó a que se entregara un paquete que incluía el perfeccionamiento de profesores y el desarrollo de textos escolares.
Experiencias similares se vivieron en Ruanda en la mejoría de la enseñanza de las asignaturas prácticas. En los años ochenta, los socios ruandeses insistían en que sólo necesitarían equipamiento. Sólo al darse cuenta por sí mismos de que el equipamiento no se estaba aprovechando, aceptaron el perfeccionamiento de profesores como medida adicional.
Ello tiene que ver con la naturaleza del proceso de aprendizaje, ya sea escolar o extraescolar. El aprendizaje es un proceso organizado por un profesor. Este proceso utiliza diversos «factores de producción»: los conocimientos y las habilidades de procedimiento del profesor, las informaciones contenidas en los materiales de enseñanza y las condiciones infraestructurales. Estos factores deben concurrir y son difícilmente sustituibles entre sí. Los materiales de enseñanza no pueden sustituir la competencia pedagógica de un profesor, tanto menos si los alumnos presentan una capacidad de aprendizaje menos autónoma. La competencia pedagógica puede compensar, hasta cierto punto, la falta de materiales de enseñanza/aprendizaje y una calidad deficiente. En caso de una falta total de éstos, el proceso de enseñanza/aprendizaje cambia su carácter y se desarrolla de manera distinta o generalmente de modo mucho menos eficiente.
La educación no formal no es una alternativa para la educación escolar formal.4 Puede complementar la educación escolar en el sentido de ofrecer una segunda oportunidad, como para determinados grupos meta (jóvenes/adultos jamás matriculados en una escuela, casos de deserción escolar, niños trabajadores), pero incluso en esos casos debería tener vinculaciones claramente definidas con el sistema escolar formal para poder crear «puentes» con este sistema y permitir la rendición de exámenes reconocidos.
El caso más notorio de fracaso fue la ruralización de la educación en Burkina Faso a inicios de los años setenta, donde los padres rechazaron un concepto curricular bien pensado, porque desde su punto de vista esa variante de educación básica conducía a un callejón sin salida – no existía ninguna vinculación con el sistema formal, ninguna conexión ni posibilidad de homologar los certificados escolares. Las materias de enseñanza no les parecieron lo suficientemente relevantes a los padres.
Las experiencias con grandes programas de alfabetización también son desilusionantes. Por ejemplo, desde la India se informa que de los 94 centros de alfabetización proyectados están funcionando menos de diez.5 La cooperación alemana al desarrollo ha tenido buenas experiencias con la educación funcional específica de adultos, como con la alfabetización de trabajadores industriales en Egipto, de mujeres afganas refugiadas en salud familiar, de campesinas en Senegal en combinación con medidas generadoras de ingresos, o de delegados municipales seleccionados en zonas rurales, enseñándoles los fundamentos de su nueva función.
Ello debe verse en un sentido muy elemental. En muchos países, especialmente en las antiguas colonias europeas, las clases se imparten, desde un principio, en una lengua extranjera de un ámbito lingüístico totalmente ajeno. Las principales conclusiones de ello pueden resumirse en cuatro puntos: 1. Para los expertos es indiscutible que la primera alfabetización de niños debe ser en una lengua que ellos entiendan. Esta puede ser la lengua materna o una lengua regional común. Lo anterior también quedó comprobado en un proyecto de cooperación técnica en el Níger. Más adelante, la lengua oficial debía pasar a ser también la lengua en que se impartirían las clases. El paso a la lengua oficial es un problema pedagógicamente difícil de manejar. 2. A menudo existen resistencias políticas contra la introducción de lenguas locales para la enseñanza, a veces como consecuencia de la política de la antigua potencia colonial, a veces por los intereses de las editoriales extranjeras de textos escolares. Francia abandonó su resistencia sólo hace pocos años. 3. A ello se suman las resistencias sociales internas, que tienen que ver con el prestigio de la antigua lengua colonial, con su importancia al momento de buscar trabajo y con la pérdida de ventajas. 4. Si no se cambia la lengua de enseñanza, no podrá lograrse una mayor eficacia ni eficiencia en la educación básica. Las dificultades con la lengua producen altas cifras de deserción y de repetición imposibles de disminuir.
La cooperación alemana para el desarrollo ha ganado un sólido prestigio en esta área, y sigue operando en Latinoamérica (Perú, Bolivia, Ecuador y Guatemala), en África subsahariana (Ghana, Madagascar, Malí, Mozambique, Namibia, Níger, Senegal y Chad) y en Asia (Pakistán y Sri Lanka). En este tema, desempeña una función líder a nivel mundial.
Una y otra vez se intentó dar más relevancia a la educación básica mediante elementos de tipo preparatorio profesional. La ruralización de la educación básica fue difundida por la UNESCO en los años sesenta y setenta, pero no tuvo aceptación, como lo muestra el ejem plo de Burkina Faso. La cooperación alemana para el desarrollo promovió tales enfoques en Camerún, Kenia, Perú y Ruanda, en parte con grandes recursos. Actualmente, está promoviendo un proyecto de este tipo en China con la expectativa de un éxito duradero. Las experiencias pueden resumirse del siguiente modo:
1. El profesorado de enseñanza primaria está sobreexigido con los aspectos prácticos de estas asignaturas.
2. Los profesores de enseñanza secundaria bien calificados están siendo atraídos con mejores ofertas (drenaje) (Perú).
3. El presupuesto no cubre ni los costos de inversión ni los gastos corrientes. No se dispone de otras fuentes financieras seguras.
4. En los exámenes, estas asignaturas tienen menor ponderación que las asignaturas de formación general y, en caso de duda, se desatienden.
En Ruanda se estableció la asignatura «teoría del trabajo y tecnología» que, en caso de duda, podía impartirse sin herramientas y sin materiales, incluso sin talleres, pero que aun así preparaba para el mundo laboral. El enfoque aplicado en China, referido a la enseñanza laboral y técnica-laboral, tiene una posibilidad porque armoniza y mientras armonice con la ideología imperante. Con las asignaturas de educación sanitaria y ecológica, incorporadas a asignaturas como ciencias sociales y naturales, se logra una mayor relevancia. En muchos proyectos en África se está abordando la problemática del HIV/SIDA en la educación básica.
Muchos políticos están conscientes del significado de las ciencias naturales para el desarrollo económico. La enseñanza en esta área tiene profundas implicancias culturales cuando pone en duda los conocimientos tradicionales del mundo y de las cosas y educa para el planteamiento sistemático de interrogantes. La enseñanza de las ciencias naturales es especialmente difícil de mejorar, porque a menudo falta todo: profesores calificados, materiales de enseñanza adecuados, un concepto de conocimiento que se aparte del aprender de memoria y se acerque a la comprensión de las interrelaciones. Para mejorarla, debe elegirse un enfoque sistémico. La cooperación alemana para el desarrollo cuenta con una larga trayectoria en ese aspecto. Especialmente eficaces resultan ser los proyectos de cooperación que combinan la cooperación financiera con la cooperación técnica. El proyecto en curso SEQIP (Science Education Quality Improvement Project) en Indonesia constituye un buen ejemplo de ello.
Según la evaluación en serie, el trabajo sólido en el área pedagógica, el fomento de instituciones, el desarrollo de competencias y la asesoría política al igual que la combinación de cooperación financiera con cooperación técnica habrían dado los mejores resultados. El gran proyecto de cooperación desarrollado en la provincia limítrofe del noroeste de Pakistán es un ejemplo ilustrativo de ello, y la experiencia internacional lo confirma. El fuerte énfasis por parte del Ministerio Federal de Cooperación Económica en las condiciones marco y en la asesoría política se justifica plenamente. No obstante, no debe llevar a desatender el «nivel técnico». Precisamente los bancos de desarrollo tienden a ello, aunque también están comenzando a reorientarse poco a poco.6
la eficacia de los enfoques de fomento puede mejorar mediante su incorporación a estrategias de desarrollo y sectoriales nacionales coherentes, desarrolladas e implementadas conjuntamente por el país asociado y la comunidad donante. El futuro desarrollo de la educación básica deberá impulsarse mediante estrategias sectoriales desarrolladas por el mismo país de acuerdo con sus prioridades.
No hay nada más difícil que el desarrollo de estrategias. Generalmente, ése es dominio de expertos. En Yemen se logró impulsar, asesorar y acompañar un proceso altamente participativo con ayuda de la cooperación técnica. La participación de funcionarios de las autoridades educacionales y de representantes de la sociedad civil es —aún— poco común. Yemen no es una excepción en este sentido. Tal enfoque innovador no sólo arrojó resultados altamente interesantes, que están siendo revisados y complementados por expertos designados, sino que también produjo un alto grado de identificación incluso entre los encargados de la toma de decisiones en el Ministerio de Educación y en la sociedad civil.
¿Cómo podrán aprovecharse estas experiencias? Lo cierto es que pronto se acabarán los proyectos individuales, sean pequeños o mayores. La creación de programas está en marcha; tan sólo para la educación básica, la cooperación alemana para el desarrollo cuenta con ocho programas para el próximo año, muchos de los cuales son proyectos de cooperación que combinan cooperación técnica y financiera. La tendencia para el futuro es la integración de la cooperación bilateral a programas de desarrollo sectorial a nivel nacional, junto con otros donantes. Actualmente se están elaborando las reflexiones teóricas al igual que las proposiciones de procedimientos e instrumentos.
Los enfoques piloto, que a menudo ocupaban un lugar central en los proyectos, sólo deberían implementarse para efectos de demostración. Para estos efectos sí son imprescindibles. También los enfoques que dieron buenos resultados en otras partes deberán demostrar su utilidad bajo condiciones distintas.
Los grandes programas sectoriales bilaterales y multilaterales a menudo implican la combinación de todos los instrumentos de la cooperación financiera, de la cooperación técnica y del envío de personal.
En los debates desarrollados en el marco del proceso del G8 (véase página 237-239) se enfatizó la importancia de un fomento a largo plazo y confiable. Las decisiones del Banco Mundial y su iniciativa relativa a «fast-track-countries» (rápido fomento de planes decenales de desarrollo revisados) apuntan en esa dirección. Para ello, los países necesitan promesas de financiamiento confiables. Se está perfilando un abandono de créditos a muy corto plazo para el desarrollo (los bancos multilaterales están otorgando créditos estándar de tres a cuatro años), lo cual es una señal de reconocimiento de la realidad. La asesoría política y el desarrollo organizacional requieren mucho tiempo, entre otras razones, porque los seres humanos deben cambiar de conducta a largo plazo y de manera permanente. La experiencia que se ha tenido hasta la fecha con los SWAP hace esperar fases de planificación de cinco a siete años.
Estas experiencias deben ser consideradas en la planificación general y específica de los programas mayores de desarrollo educacional. Aquí se detecta una gran demanda de «manejo del conocimiento». Los conocimientos existentes no han sido procesados sistemáticamente ni son fácilmente accesibles. El informe de OXFAM da un primer paso en ese sentido y se apoya, como se comprueba, en fuentes muy amplias; pero ello no basta. Las experiencias centrales, en sus variantes locales, deben estar a disposición de los encargados de la toma de decisiones y de los planificadores, con todo el potencial de los nuevos medios de comunicación.
La mayoría de las innovaciones internacionales en materia de educación básica ya han sido incorporadas, en una u otra forma, a los proyectos de la cooperación alemana para el desarrollo. Con el objeto de impulsar más aún el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de información y comunicación como innovación estratégica en el sector educacional, pronto se desarrollará la oferta de asesoría correspondiente.
Para el futuro, prevemos una demanda de asesoría en los siguientes temas: Administración del sector educacional, planificación financiera de sistemas educacionales, pedagogía preescolar, enseñanza en colegios con pocas subdivisiones (en que un profesor enseña a alumnos de varios niveles escolares) y temas transversales como educación y derechos humanos, educación y fomento de la democracia.
1 Banco Mundial, información por vía electrónica del Education Advisory Service, 2002.
2 Evaluación seriada «Expectativas de éxito de proyectos de educación básica», Bonn 2001.
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