Klaus Hebborn

À l’époque d’une crise financière qui va s’aggravant, on discute en Allemagne sur les missions et responsabilités des communes en matière de formation continue et, dans ce contexte, sur le rôle des universités populaires, financées par les communes, en tant que centres communaux de formation continue. Ces établissements proposent dans tout le pays des cours dans des domaines divers, rendent l’éducation abordable pour les citoyens et sont favorablement accueillies. Klaus Hebborn, membre de la direction (Beigeordneter) de l’Association des villes et communes d’Allemagne (deutscher Städtetag) et membre de la direction (assesseur) de la Confédération allemande pour l’éducation des adultes nous propose un article sur ce thème. Nous publions ici une version abrégée de l’original intitulé: Kommunalität und Erwachsenenbildung heute, paru dans Hessische Blätter für Volksbildung, numéro 2/2005.

L’engagement des communes en matière de formation continue

Villes et communes entre abandon des obligations et prise de responsabilités

Résumé

D’un côté sur fond des mesures réformatrices nécessaires et de l’autre de la crise financière publique, les communes ont engagé une discussion dans l’optique de la politique réglementaire sur les futures missions essentielles de l’administration communale autonome. À ce propos se pose aussi la question de l’organisation future de la responsabilité communale quant à la formation continue. Communalité et pluralité sont depuis toujours des éléments constitutifs de la responsabilité publique en ce qui concerne la formation continue. Une responsabilité communale axée sur le modèle du marché ou de prestations garanties ne paraît pas convenir pour assurer l’existence de structures de formation continue susceptibles d’affronter l’avenir étant donné qu’avec elle des objectifs fondamentaux comme la globalité de l’offre, l’égalité des chances et les possibilités d’organisation communale se trouvent remis en cause. On plaide par conséquent pour un maintien du dualisme entre les universités populaires, en tant qu’établissements offrant les prestations de base, et un espace pluriel de formation continue. Les länder sont invités à soutenir la formation continue conformément à leur mission. En outre les bases juridiques concernant la déréglementation et la forfaitisation devraient être modernisées. La tâche du gouvernement fédéral consiste à soutenir la disposition des gens à suivre des stages de formation continue en créant les conditions générales nécessaires à cela.

Importance de la formation continue du point de vue communal

1. La formation continue dans le contexte de l’apprentissage tout au long de la vie

Dans la foulée de l’actuel débat sur la réforme de l’éducation lancé et influencé de manière décisive par diverses études internationales, c’est toute l’éducation qui se trouve au banc d’essai en Allemagne. On associe à ce propos aussi la formation continue comme élément essentiel du système d’apprentissage tout au long de la vie.

D’intenses discussions sont également menées dans les communes au sujet des mesures à prendre pour réformer l’éducation. Non seulement les villes jugent qu’elles sont concernées, mais elles s’intéressent plutôt même aussi à participer activement à des projets de politique éducative et à la mise en oeuvre des mesures de la réforme. Elles se retrouvent toutefois ici confrontées à un dilemme: situées à la base de l’édifice public et immédiatement chargées du financement d’activités dans de nombreux domaines, les communes sont particulièrement touchées par la crise financière. On rencontre sur ce point une situation tendue, difficilement soluble entre la réforme de l’éducation et les conditions financières actuelles.

L’action communale dans le domaine de la formation continue repose depuis toujours sur la notion d’une éducation intégrée. Dans cette optique, la formation continue se doit à long terme d’être exploitable et utilisable de multiples façons, tout en tenant compte en plus de l’épanouissement de la personnalité toute entière. On reconnaît par là l’importance économique de la formation continue tout en ne réduisant pas uniquement cette dernière à son aspect purement professionnel du fait que l’ensemble de la personnalité est pris en compte. Ainsi conçue, à savoir comme l’intégration de connaissances spécialisées et de connaissances relevant de la culture générale, la formation continue a une fonction émancipatrice.

Dans cette conception, la formation continue contribue par conséquent de façon décisive au développement personnel ainsi qu’à la capacité de l’économie et de la société dans son ensemble à affronter l’avenir. Elle assure le perfectionnement du savoir, des connaissances et des qualifications, et permet de développer de nouvelles orientations professionnelles au regard des changements survenant dans les biographies professionnelles. La formation continue est en outre un facteur essentiel pour le développement des sites d’implantation et de l’économie d’une région.

Nous signalerons ici un autre aspect de cette question: du fait de l’évolution démographique, des études s’accordent à pronostiquer pour l’Allemagne au plus tard à partir de 2015 un manque de personnel qualifié et de graves carences du point de vue des qualifications. Il sera dès lors nécessaire de développer le potentiel des personnes dans le système de l’emploi en ayant recours à la formation continue.1

2. La formation continue, facteur de croissance et d’existence pour les sites d’implantation

Eu égard aux sérieuses mutations sociales, technologiques et structurelles, l’Allemagne mène depuis longtemps à différents niveaux de la sphère publique et de la société, ainsi que dans l’industrie et dans l’artisanat, un vaste débat sur la question des sites d’implantation. À ce propos, la formation continue, notamment professionnelle, a pris de l’importance.

Cette discussion part de la conclusion selon laquelle la croissance, la compétitivité au plan international, le système de sécurité sociale ainsi que la prospérité individuelle et sociale ne peuvent à long terme être garantis que si l’on réussit à maintenir et à continuer d’améliorer le niveau élevé de qualification de la population active, et si le pays dispose en nombre suffisant de personnes qualifiées ayant suivi des formations modernes. S’ajoute à cela qu’en raison des changements quantitatifs et qualitatifs des exigences posées aux qualifications accompagnant les mutations structurelles qui sont loin d’être achevées, de la dévalorisation de qualifications existantes et des ruptures liées à cela au sein du système de l’emploi, la formation continue représente un facteur stratégique clé pour le développement d’une ville ou d’une région.2

La responsabilité communale en matière de formation continue

1. Communalité de la formation continue

Les missions des communes en matière de formation continue sont largement définies par les lois respectives des länder concernant la formation continue et l’éducation des adultes. Les modèles de financement et de contrôle diffèrent de land en land. En fonction de la conviction politique fondamentale, la formation continue est soit organisée à l’écart de la sphère publique, soit plus largement contrôlée par chaque land. Les länder du sud de l’Allemagne comme, par exemple, le Bade-Wurtemberg ou la Bavière ont en substance des lois de pur financement comportant un cadre d’action général à l’intérieur duquel les organes de financement et les établissements du secteur de la formation continue disposent de considérables libertés en matière d’organisation. Dans d’autres länder (p. ex. en Rhénanie-du-Nord-Wesphalie, ou en Hesse) par contre, la formation continue est l’affaire des communes qui ont pour mission de fournir des prestations de base du point de vue de la quantité et des contenus.

Indépendamment de l’organisation juridique, la communalité continue d’être un trait caractéristique de la formation continue en Allemagne. Partant de l’exigence d’un système public de formation continue, les villes, les communes et les districts (landkreis) ont depuis toujours considéré que la formation continue générale et professionnelle relevait de leurs attributions dans le cadre des services d’intérêt général à fournir à leurs citoyens. Ainsi la formation continue fait-elle partie des tâches que les administrations communales autonomes doivent remplir, comme le prévoit l’article 28 de la Constitution.3

En ce qui concerne le soutien et le développement de la formation continue, une double mission revient aux communes: d’un côté, elles garantissent d’abord sur place une offre éducative dans l’ensemble adéquate et correspondant aux besoins. Pour cela, la coopération avec les entreprises, les chambres et les différentes institutions joue ici un rôle de premier plan. La formation continue aux niveaux communal et régional se distingue par une foule d’organismes de financement et d’institutions divers. Les communes approuvent explicitement cette pluralité. Partant d’une responsabilité et d’une planification générale relevant de la sphère publique, seul un système pluraliste de formation continue est en mesure de fournir une formation continue tenant compte des besoins. D’un autre côté, les communes, dans le cadre de leurs compétences en tant qu’organes de jure, entretiennent de nombreuses institutions dans les domaines de l’éducation et de la culture. L’institution principale de formation continue en Allemagne est l’université populaire qui fait partie de l’offre réglementaire en tant que centre communal de formation continue.

2. L’université populaire en tant que centre communal de formation continue

Le financement d’environ deux tiers des mille universités populaires existant en Allemagne est l’expression manifeste de l’engagement communal dans le domaine de la formation continue. La communalité intervient aussi quand, en raison des conditions générales et de l’évolution historique, les universités populaires des différents länder sont gérées à l’intérieur de divers organes de jure tout en restant cependant sous l’influence des communes et en étant financées par ces dernières.

Les universités populaires s’appuient sur une tradition de longue date dans les communes. Se basant sur une notion intégrée de l’éducation, elles présentent, dans une optique municipale et régionale, des offres de formation continue générale et professionnelle diversifiées et couvrant de vastes domaines. Les universités populaires garantissent à tous les citoyens un accès public à tous les sujets et méthodes qu’elles approchent d’une façon caractérisée par l’ouverture d’esprit. Par ces temps de désintégration et de désolidarisation croissantes, les universités populaires, audelà de leur mission en matière de politique de l’éducation, remplissent une fonction essentielle en tant qu’espaces de communication, de socialisation et d’intégration. Ceci fait par conséquent d’elles un élément central de l’infrastructure éducative communale dans le cadre des services d’intérêt général à fournir aux citoyens.

Traditionnellement, les offres éducatives des universités populaires se situent principalement dans les domaines des langues, de la santé et de l’éducation de base/diplômes de fin d’études. Au contraire d’une opinion couramment répandue, ces dernières années, les universités populaires ont aussi élargi leurs offres de formation continue professionnelle ou connexes. Le pourcentage des offres liées au domaine professionnel s’élève à environ 20 %.4

Les citoyens tiennent les universités populaires en haute estime – ce qu’illustrent de façon impressionnante les chiffres annuels des inscriptions qui, avec 6,8 millions d’inscriptions et 15 millions d’heures de cours, restent stables malgré la réduction des financements et des offres. En Rhénanie-du-Nord-Westphalie, un institut de sondage indépendant a interrogé les inscrits sur les offres des universités populaires dans le cadre d’une enquête réalisée durant l’été 2004 pour le compte de l’association des universités populaires du land dans toutes les communes de son territoire. Les résultats illustrent la qualité élevée de ces établissements et la haute estime dont elles jouissent au sein de la population.5

3. Garantir les offres au lieu de les financer?

La crise financière de tous les budgets publics d’un côté et d’un autre côté la nécessité de réorienter les systèmes de sécurité sociale se traduisent aussi au plan communal par une pression considérable poussant à entreprendre des réformes dans tous les domaines. Il ne s’agit pas ici seulement de moderniser les administrations en réorganisant leurs structures décisionnelles et opérationnelles. C’est le niveau des prestations, voire même tout l’éventail des prestations des communes qui est sur le banc d’essai. En ce qui concerne la formation continue, les aspects suivants occupent une place de premier plan dans l’actuel débat:

  • Avec l’ampleur croissante de la crise financière des communes – en 2003, le déficit des communes s’élevait à 8,5 milliards d’euros6 – et les réductions du financement de la formation continue auxquels les länder ont procédé, de nombreuses villes se trouvent contraintes de réduire les subventions affectées aux universités populaires. Les discussions concernant la fermeture d’universités populaires ne sont plus taboues. Dans cet ordre d’idée, les communes demandent aux universités de limiter les offres et/ou d’améliorer leurs recettes en augmentant les droits d’inscription et/ou en obtenant des financements de tiers, ce qui est souvent mis en pratique.
  • Depuis un certain temps déjà, on discute à tous les niveaux de la sphère publique et dans tous les domaines politiques des futures missions essentielles de l’État. Cette discussion a provoqué une vague de déréglementation qui a également touché les communes. Elle a pour objectif de remettre en question les directives publiques et de vérifier si elles sont justifiées, de supprimer la bureaucratie superflue et d’éliminer les obstacles aux investissements.
  • Au sein même des universités populaires on discute aussi des possibilités d’orienter davantage les établissements vers le marché. Ce débat s’articule sur le rapport tendu entre l’orientation vers le marché, associée à la perspective d’une meilleure couverture des coûts, et les activités éducatives des universités populaires, sociales par tradition. La poussée plus forte des universités populaires en direction du marché se heurte à maints égards à la critique des autres prestataires d’offres de formation continue qui font remarquer que les universités populaires bénéficient de subventions publiques. S’ajoute à cela que sur le fond des directives européennes concernant les aides, cette évolution ne va pas sans poser de problèmes.
  • Enfin, dans l’optique d’une gestion davantage axée sur un modèle entrepreneurial, on songe de plus en plus à modifier la forme juridique des universités populaires. Le modèle de l’entreprise en gestion propre et celui de la société à responsabilité limitée sont de plus en plus privilégiés. Ces réflexions et les transformations en partie déjà engagées ont pour objectif une plus grande efficience et une meilleure flexibilité, notamment lorsqu’il s’agit d’obtenir des fonds de tiers.

Superficiellement, la situation financière, avec les problèmes qu’elle entraîne pour la conservation d’une structure d’offre complète, joue la plupart du temps un rôle de premier plan. Il est incontestable qu’il faut exploiter toutes les possibilités permettant d’optimiser l’organisation et d’améliorer l’efficience. Le débat concernant la politique réglementaire est cependant d’une importance plus fondamentale.

Bien que du point de vue de l’administration communale la déréglementation doive en principe être considérée de manière fondamentalement positive en raison des marges de manoeuvre plus importantes qu’elle offre, elle risque aussi d’entraîner un changement de paradigme dans la politique de l’éducation. Cela signifie une remise en question de la responsabilité publique en matière de formation continue qui risque d’être remplacée par le principe de la garantie ou du marché. Avec un tel modèle, la commune n’est plus elle-même une actrice de la formation continue, elle devient juste la coordinatrice responsable sur place des offres éducatives proposées par des prestataires tiers.

 

 

 

 

Apprendre tout au long
de la vie dans un
Volkshochschule
Source: stockphoto

 

 

 

Eu égard à la situation financière et à la concurrence avec d’autres domaines politiques, la stratégie traditionnelle, renvoyant au rôle central de la formation devant exiger les ressources nécessaires, semble peu prometteuse pour assurer l’existence de structures capables d’affronter l’avenir. En principe, l’éducation ne peut pas se soustraire au débat mené une fois de plus autour de la question suivante: Quelle est la part de l’État nécessaire, à quel point est-il possible de laisser le marché intervenir? – une question particulièrement valable pour la formation continue. À la différence de l’éducation scolaire, la formation continue s’adresse d’abord à des adultes dont on peut tout à fait exiger une part de responsabilité personnelle ainsi que l’emploi de moyens financiers privés. En outre, le secteur de la formation continue s’est depuis toujours caractérisé par le dualisme entre prestataires publics et privés. Il faut dire que l’extrême limitation des fonds publics oblige à faire d’eux un usage efficient et ciblé. Ces décisions sont éminemment politiques et doivent en conséquence être prises par la politique aux niveaux compétents.

Malgré la situation partiellement commerciale, le modèle du marché ou un retrait des länder et des communes de leur rôle de garants ne conviennent que jusqu’à un certain point dans le domaine de l’éducation et par conséquent aussi de la formation continue. Un financement de cette dernière exclusivement axé sur les principes du marché remettrait en question des principes essentiels en matière de politique de l’éducation et de politique sociale tels qu’une offre couvrant tous les domaines, l’accès généralisé et le soutien aux personnes socialement défavorisées. Quel prestataire dépendant du marché proposerait des offres de formation continue dans des zones rurales ou ne disposant pas de bonnes infrastructures? Qui proposerait aux personnes hors du circuit de l’éducation ou défavorisées des offres dans des domaines comme l’alphabétisation, l’allemand pour les étrangers, etc. qui ne permettent pas de faire recette? En fin de compte, il faudrait s’attendre à ce que ces secteurs continuent d’être financés par les pouvoirs publics, tandis que les secteurs plus rentables comme les cours de langues ou les offres dans les domaines de la santé et des nouvelles technologies seraient couvertes par des prestataires privés. La responsabilité des pouvoirs publics s’en trouverait considérablement réduite.

Réduire la responsabilité communale à une fonction de garant tendrait à remettre en question l’institution de l’université populaire. Dans un tel modèle, la mission communale consisterait uniquement sur place à garantir une certaine quantité et certains contenus du point de vue de l’offre. Dans des cas extrêmes, ceci pourrait vouloir dire que ces prestations seraient intégralement fournies par des tiers, en se passant de toute intervention des universités populaires. Dans de tels cas, les communes perdraient leur propre instrument de contrôle et d’organisation dans les domaines de la politique de l’éducation et du travail, et de la politique sociale. Les communes perdraient en conséquence une partie de leur autonomie de gestion de l’éducation.

Autre argument en faveur d’une formation continue placée sous la responsabilité des pouvoirs publics et, en l’occurrence, des communes: les différentes études internationales comme l’étude PISA ou Regards sur l’éducation, étude publiée chaque année par l’OCDE.7 Selon elles, par rapport aux autres pays, c’est en Allemagne que la corrélation entre les origines sociales et le niveau de formation est la plus marquée. Cette inégalité des chances spécifique aux couches sociales se poursuit de l’éducation primaire au troisième cycle et s’étend à la formation continue, c’est-à-dire que, manifestement, on ne parvient pas à compenser ces inégalités au fil du parcours éducatif. Au contraire, celles-ci se consolident en plus jusqu’à l’âge adulte. Il ressort de cette situation que l’État doit aussi imposer des directives de contrôle de la formation continue afin d’en assurer la qualité et d’établir l’égalité des chances.

Dans le rapport final qu’elle a récemment publié, la commission indépendante d’experts sur le financement de l’apprentissage tout au long de la vie (Finanzierung Lebenslangen Lernens) du ministère fédéral de la Recherche et de l’Éducation (BMBF) préconise que les länder et communes continuent aussi à l’avenir de fournir une offre de base dans les domaines de la formation continue générale, politique et culturelle. Selon la volonté de la commission, seules les offres présentant un intérêt public (particulier) doivent faire l’objet d’un financement public dans le cadre de l’offre de ces prestations de base.8 Il faut soutenir cette proposition de la commission d’experts. Toutefois, les offres actuellement couvertes par les universités populaires dépassent les domaines mentionnés et s’étendent à des domaines professionnels ou connexes. Dans une optique holistique de l’éducation, ces offres devraient d’ailleurs continuer de faire partie de l’offre de base qui reste encore à définir. La concentration des subventions publiques sur certaines offres d’intérêt général paraît légitime étant donné qu’en période de crise financière les fonds publics doivent être affectés à des objectifs et usages bien définis. Néanmoins, la mise en oeuvre de cette approche devrait poser certains problèmes dans la pratique. Il semble notamment difficile de définir ces secteurs d’offres d’une façon apte à être mise en pratique et de marquer leurs limites par rapport aux autres offres. C’est tout au moins par exemple ce qu’a par exemple clairement illustré l’amendement de la loi sur la formation continue en Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

D’une manière générale, par conséquent, en ce qui concerne la formation continue, il faut continuer de maintenir la responsabilité des pouvoirs publics et des communes au même titre que la pluralité des organes de financement. Se retirer de ce secteur pourrait à court terme signifier des économies pour les budgets publics et, de ce fait-là aussi pour les communes, mais paraît à long terme imprévoyant et contreproductif eu égard à l’importance de la formation continue pour les communes et à l’accroissement nécessaire de la participation dans ce secteur de l’éducation. La formation relève de la responsabilité des pouvoirs publics et des communes, et il continuera d’en aller ainsi à l’avenir.

Conclusion

La grave crise financière de tous les budgets publics oblige à procéder à de considérables transformations et à de douloureuses coupures. Les länder et les communes en particulier doivent s’entendre sur la façon d’organiser la responsabilité future des pouvoirs publics. L’offre globale de prestations de base, la pluralité et l’égalité des chances devraient jouer ici un rôle de premier plan. Les bases législatives doivent pour cela être remaniées et réorientées. Il convient ici d’accorder au niveau local une large liberté décisionnelle en ce qui concerne l’emploi des moyens limités dans le cadre des directives légales.

L’engagement futur des communes dépendra essentiellement de l’harmonisation de ces éléments. Dans le cadre des concepts de consolidation communale et des réformes envisagées, il est nécessaire de modifier aussi les structures des universités populaires. Ceci est nécessaire pour que les universités populaires puissent assumer avec succès leurs missions et responsabilités futures, même durant des périodes financièrement difficiles.

Il semble important de dissocier encore davantage la formation populaire des domaines de la politique culturelle et de la politique de l’éducation auxquels on la cantonne trop, pour l’associer davantage à la politique structurelle et à la politique de l’emploi sur place. Le slogan de la responsabilité publique en matière de formation continue doit par conséquent prendre vie sur place grâce à une politique communale conduite dans ce domaine de l’éducation.

La discussion actuellement menée au sujet de l’avenir de la formation continue et de la base de son financement est par conséquent un pas dans la bonne direction. Malgré les processus douloureux qu’elle entraîne, la crise actuelle offre aussi une chance de créer de nouvelles structures porteuses d’avenir dans le secteur communal et, par conséquent, public de la formation continue.

Bibliographie

Regards sur l’éducation 2004. Bildung auf einem Blick. Étude de l’OCDE. Paris 2004.

Gemeindefinanzbericht 2004. Dans: Der Städtetag. N° 1/2004. Carl Heymanns Verlag Cologne.

Ekkehard Nuissl (éd.): Standortfaktor Weiterbildung. Bad Heilbrunn 1995.

Klaus Pehl/Gerhard Reitz: Volkshochschul-Statistik. 42. Folge, Arbeitsjahr 2003. Deutsches Institut für Erwachsenenbildung. Bonn 2004.

Perspektiven kommunaler Weiterbildungspolitik. Empfehlungen des Kulturausschusses des Deutschen Städtetages. Cologne 1996.

Zukunft von Bildung und Arbeit – Perspektiven von Arbeitskräftebedarf und -angebot bis 2015. Bericht der Bund-Länder-Kommission (BLK) an die Regierungschefs von Bund und Ländern. Bonn 2001.

Notes

1 Cf: Zukunft von Bildung und Arbeit – Perspektiven von Arbeitskräftebedarf und -angebot bis 2015. Bericht der Bund-Länder-Kommission (BLK) an die Regierungschefs von Bund und Ländern. Bonn 2001.

2 Voir: Klaus Hebborn: Weiterbildung und Regionalentwicklung. Dans: Ekkehard Nuissl (éd.): Standortfaktor Weiterbildung. Bad Heilbrunn 1995. p. 16 ff.

3 Voir: Perspektiven kommunaler Weiterbildungspolitik. Empfehlungen des Kulturausschusses des Deutschen Städtetages. Cologne 1996.

4 Cf: Klaus Pehl/Gerhard Reitz: Volkshochschul-Statistik. 42. Folge, Arbeitsjahr 2003. Deutsches Institut für Erwachsenenbildung. Bonn 2004.

5 L’étude Die Volkshochschulen in Nordrhein-Westfalen im Meinungsbild 2004 peut être commandée auprès du Landesverband der Volkshochschulen von NRW, Heiliger Weg 7–9, 44135 Dortmund ou sur Internet: www.vhs-nrw.de.

6 Cf: Gemeindefinanzbericht 2004. Dans: Der Städtetag. N° 1/2004. Carl Heymanns Verlag Cologne. p. 6 ff.

7 Cf: Bildung auf einem Blick. Étude de l’OCDE. Septembre 2004.

8 Cf: Finanzierung Lebenslangen Lernens – der Weg in die Zukunft. Schlussbericht der Expertenkommission Finanzierung Lebenslangen Lernens. Bertelsmann Verlag. Bielefeld 2004. p. 218 ff.