Michael Bazira

Intégrer l’alphabétisation des adultes dans les plans gouvernementaux nationaux et locaux: Succès et défis pour les OSC en Ouganda

Introduction

Les engagements et les critères internationaux mettant l’accent sur le rôle de l’alpha-bétisation des adultes en faveur de l’Éducation pour tous et du développement sont nombreux; on citera notamment les Objectifs de l’Éducation pour tous du Cadre d’action de Dakar (2000), la Décennie des Nations unies pour l’alphabétisation (DNUA), et la Décennie des Nations unies pour l’éducation en vue du développe-ment durable (DNUEDD). Il faut préciser que l’objectif 4 de l’Éducation pour tous (EPT) appelle les pays à «améliorer de 50 % les niveaux d’alphabétisation des adultes, notamment des femmes, d’ici à 2015, et assurer à tous les adultes un accès équitable aux programmes d’éducation de base et d’éducation permanente.»

Éducateurs des adultes présentent une pétition
Source: LitNet

En Ouganda cependant, l’alphabétisation des adultes a été financée de manière inadéquate, inconsistante et incoordonnée. Contrairement à d’autres programmes comme l’enseignement primaire, le VIH/SIDA et le développement de l’infrastruc-ture physique, l’obtention de fonds en faveur de programmes d’alphabétisation des adultes est toujours un rêve pour les organisations de la société civile (OSC).

En Ouganda, l’alphabétisation fonctionnelle des adultes (AFA) est une approche qui combine l’acquisition de compétences en lecture, en écriture et en calcul avec d’autres compétences et connaissances fonctionnelles en agriculture, en santé et dans d’autres activités de subsistance. On donne certes diverses définitions à l’alphabétisation, mais l’UNESCO la reconnaît néanmoins comme un élément-clé et un fondement de l’éducation des adultes et de l’apprentissage tout au long de la vie. En Ouganda, environ 5,5 millions de femmes et 1,4 million d’hommes (6,9 millions au total) n’étaient pas alphabétisés en 2001, ce qui se traduit par un taux d’analphabétisme de 35 %.

S’appuyant sur les déclarations internationales, les organisations de la société civile en Ouganda ont exhorté le gouvernement central à donner la priorité à l’alphabétisation des adultes et à l’intégrer dans les cadres nationaux de dévelop-pement, notamment le Plan d’action pour l’éradication de la pauvreté (PAEP), et ont influencé le développement du Plan stratégique national d’investissement dans l’alphabétisation des adultes (PSNIAA).

LitNet, financé par Irish Aid, ainsi que DVV International, ont mobilisé la société ci-vile pour l’encourager à participer activement à la planification du bas vers le haut, afin de garantir que les gouvernements locaux allouent les ressources et intègrent des activités d’alphabétisation des adultes dans leurs plans de développement. Cet engagement a entraîné une hausse des ressources allouées à l’alphabétisation fonctionnelle des adultes grâce aux subventions conditionnelles gouvernementales prévues dans le cadre du Fonds pour la lutte contre la pauvreté (FLP) d’une part, et d’autre part grâce aux subventions non conditionnelles et à d’autres programmes de développement comme le Plan de Modernisation de l’agriculture (PMA).

L’auteur de cet article recommande d’intégrer systématiquement l’alphabétisation des adultes dans les objectifs nationaux et les autres programmes de dévelop-pement, tels l’enseignement primaire et les activités de subsistance; de créer un Fonds pour l’alphabétisation des adultes à l’intention des acteurs publics et de la société civile. De réaliser et de partager des recherches appropriées sur la place centrale qu’occupe l’alphabétisation des adultes dans le processus de dévelop-pement; de réaliser les objectifs de l’EPT et les Objectifs du millénaire pour le développement.

Cet article brosse un tableau du financement des programmes d’alphabétisation des adultes en Ouganda par le biais de son intégration dans les plans gouverne-mentaux; il donne également un aperçu des succès, des défis et des opportunités en ce qui concerne le rôle de la société civile et plus particulièrement du réseau d’alphabétisation pour l’Ouganda (LitNet).

Quelle est la situation du financement de l’alphabétisation des adul-tes en Ouganda?

Le gouvernement central, première source de financement et principal responsable de la mise en œuvre

La note d’information du ministère ougandais du Genre, du Travail et du Développe-ment social (MGLSD, septembre 2007) révèle que «l’AFA est financée en majeure partie dans le cadre du Fonds pour la lutte contre la pauvreté… Le budget annuel représente environ 3 milliards de shillings ougandais, réparti à parts égales entre le gouvernement central et les gouvernements locaux de districts».

L’appui des partenaires de développement

Depuis 2002, le Programme d’alphabétisation fonctionnelle des adultes (PAFA) en Ouganda a également bénéficié du soutien financier et technique de ses par-tenaires de développement, notamment: l’Agence islandaise de développement international (ICEIDA), la Confédération allemande pour l’éducation des adultes (DVV International), l’ambassade d’Irlande et l’UNESCO. L’appui alloué à l’alpha-bétisation des adultes par l’ICEIDA pour les communautés de pêcheurs a repré-senté, entre 2002 et 2007, 2 611 000 dollars US, notamment dans les districts de Kalagal et de Mukono.

Les acteurs clés de la société civile en matière d’alphabétisation des adul-tes en Ouganda

Parmi les autres organismes et organisations de la société civile qui ont soutenu les programmes d’alphabétisation des adultes en Ouganda, on retiendra les suivants: l’Agence adventiste d’aide et de développement (ADRA), ActionAid International Uganda, Alphabétisation et éducation de base des adultes (LABE), le réseau LitNet, le Réseau ougandais d’éducation des adultes (UGAADEN), l’Association ougandaise d’alphabétisation et d’apprenants adultes (ULALA), le Programme d’Alphabétisation pour la transformation (UPLIFT), l’Autonomisation communau-taire pour le développement rural (CEFORD), l’Organisme de développement du diocèse catholique de Soroti (SOCADIDO), les institutions d’enseignement supérieur: Université de Makerere, Université de Kyambogo et Institut Nsamizi de développement social.

L’engagement de la société civile et du gouvernement

Les organisations de la société civile s’engagent avec le gouvernement à diffé-rents niveaux pour financer l’alphabétisation et l’éducation de base des adultes; certaines mettent en place des structures parallèles de mise en œuvre, d’autres initient des projets novateurs d’alphabétisation des adultes; c’est le cas de la LABE (Alphabétisation et éducation de base des adultes), du programme intégré d’alphabétisation des adultes à Karamoja réalisé par ADRA, de REFLECT et VIH/SIDA d’Action Aid, des partenariats publics-privés dans le domaine de l’éducation de base des adultes réalisés par le réseau LitNet. En outre, les organisations de la société civile effectuent des recherches, produisent des matériels et réalisent des actions de plaidoyer en faveur de l’alphabétisation des adultes et de l’apprentis-sage tout au long de la vie à tous les niveaux.

Contribution du gouvernement ougandais en faveur de l’alphabétisation des adultes depuis 2002, en chiffres

Tableau 1: Allocation de fonds du gouvernement en shillings ougandais
Source: ministère du Genre, du Travail et du Développement social (Éditée)

Réunion de planification de mesures d’’alphabétisation fonctionnelle entre plusieurs parties prenantes, district de Gulu, Ouganda
Source: LitNet 2007

On notera que 50 % du budget annuel du programme reviennent au gouvernement central, et que seuls 50 % sont transmis aux gouvernements de districts locaux. Le tableau n’évoque pas la contribution financière des acteurs privés. L’alloca-tion financière en faveur de l’alphabétisation fonctionnelle des adultes (AFA) est passée de 2,18 millions de dollars en 2002/2003 à 1,87 million de dollars en 2006/2007. Aucune allocation financière n’est prévue pour les organisations de la société civile, malgré les recommandations du PAEP: «Le gouvernement maintiendra son appui aux activités d’alphabétisation fonctionnelle des adultes et envisagera de donner un certain nombre de services en sous-traitance aux orga-nisations de la société civile».

L’appui réalisé par l’ICEIDA n’a cessé d’augmenter, passant de 83 800 dollars en 2002 à 725 000 dollars en 2007. La contribution financière directe de cette organisation est en majeure partie allouée à deux districts, qui reçoivent en 59 % alors que le ministère du Genre, du Travail et du Développement social n’en reçoit que 20,7 %.

Entre 2002/2003 et 2005/2006, la mise en œuvre du PSNIAA sur 5 ans a touché 1 234 889 apprenants adultes sur les 3,5 millions d’illettrés ciblés, ce qui ne représente que 35 % d’inscriptions. Le montant dépensé par apprenant entre 2002 et 2006 a représenté 10 835 shillings ougandais, soit près de 6,40 dollars US, montant nettement inférieur au minimum de 50 dollars US par apprenant fixé par les critères de référence internationaux.

Quel a été le rôle des organisations de la société civile dans la promotion de l’intégration de l’alphabétisation des adultes dans les plans gouverne-mentaux?

En Ouganda, les organisations de la société civile ont des capacités inégales et opèrent à des niveaux différents. Elles incluent les organisations religieuses, les ONG, les organisations communautaires de base et d’autres prestataires privés d’alphabétisation et d’éducation des adultes, y compris les institutions de formation et les personnes individuelles. Après le développement du PSNIAA en 2002, les organisations de la société civile ont eu encore plus de difficultés à obtenir des financements pour leurs projets d’alphabétisation des adultes, d’autant que les fonds destinés à ce domaine par les donateurs passaient par l’intermédiaire de l’aide budgétaire. Les ONG ont néanmoins joué un rôle important dans la plani-fication, le développement des programmes et les activités de plaidoyer en faveur du programme ougandais d’alphabétisation des adultes, et ce à différents niveaux ainsi que le montre le modèle ci-après.

Le rôle des OSC au niveau national

Les OSC ougandaises, par le biais du Réseau d’alphabétisation pour l’Ouganda (LitNet) en tant que principal organisme, ont apuyé les efforts du ministère du Genre, du Travail et du Développement social en 2002 en vue de mettre en place le PSNIAA pour 2002/03 – 2006/07; de la sorte, le programme d’AFA a pu être financé par le Fonds pour la lutte contre la pauvreté, dans le cadre du cinquième pilier («Développement humain») du Plan d’action pour l’éradication de la pau-vreté (PAEP). L’allocation budgétaire annuelle attribuée au programme d’AFA par le gouvernement s’est accrue, passant de 120 millions de shillings ougandais en 1999/2000 à 3,6 milliards en 2002/2003.

L’un des objectifs stratégiques clés du PSNIAA était de renforcer l’engagement national en faveur du programme et d’intégrer les plans d’action pour l’alphabé-tisation fonctionnelle des adultes au niveau des districts, des sous-comtés et des communautés dans des cadres généraux de développement. Un autre objectif-clé consistait à mobiliser des ressources supplémentaires pour assurer la durabilité du programme d’alphabétisation des adultes et la bonne mise en œuvre des activités. L’objectif général du PSNIAA était d’améliorer de 50 % le niveau d’alphabétisation des adultes d’ici 2007.

Le rôle des OSC au niveau des districts

LitNet, en coopération avec d’autres organisations de la société civile et les gou-vernements locaux, a organisé depuis 2003 des actions de sensibilisation sur les besoins d’alphabétisation des adultes en tant que domaine gouvernemental prioritaire. Les actions s’adressaient aux décideurs politiques, aux personnels des gouvernements locaux et aux ONG au niveau des districts et des sous-comtés, le but étant de considérer l’alphabétisation des adultes comme une priorité dans les plans de développement locaux. Ceci a permis de constater que la majorité des décideurs politiques locaux n’étaient pas conscients des besoins dans ce domaine, ni de l’influence positive de l’alphabétisation des adultes sur le développement communautaire. Cependant, bon nombre de rapports participatifs d’évaluation de la pauvreté signalaient que la plupart des communautés considéraient l’analpha-bétisme et l’ignorance comme l’une des raisons-clés de la pauvreté. Les réunions de sensibilisation et de plaidoyer ont été suivies d’évaluations communes et de réunions de planification à différents niveaux (des villages aux districts), avec la participation des planificateurs de districts, des conseillers locaux, des présidents, des politiciens, des personnels de vulgarisation agricole, des membres des com-munautés/apprenants, des représentants des OSC et des formateurs.

LitNet a appuyé la mise en place de réseaux d’alphabétisation et d’éduca-• tion des adultes dans les districts en réunissant les ONG axées sur l’alpha-bétisation fonctionnelle, les bureaux de développement communautaire des districts, le secteur de l’agriculture, les départements de santé, les unités de planification et d’autres politiciens, afin d’orienter et de participer avec efficacité à la planification et à la mise en oeuvre de l’alphabétisation fonctionnelle des adultes, AFA, dans cinq districts pilotes.
Les réseaux d’alphabétisation, au niveau des districts, ont appuyé les • conseils locaux inférieurs dans le processus de planification, afin de ga-rantir que les activités d’alphabétisation soient intégrées dans les plans de développement des districts et des sous-comtés; ces plans prévoyaient en l’occurrence une augmentation de l’allocation des ressources en faveur des programmes d’alphabétisation des adultes.
Les réseaux de districts ont signé un Mémorandum de bonne entente entre • les OSC et les gouvernements locaux; ce document est utilisé comme instru-ment de plaidoyer et de suivi.

Au niveau des sous-comtés (le sous-comté étant la plus petite unité administrative gouvernementale)

Les OSC ont mobilisé les parties prenantes de l’AFA et les ont encoura-• gées à participer aux conférences budgétaires pendant tous les exercices comptables; les OSC et autres parties prenantes y ont présenté les activités prévues, ces dernières ont ensuite été prises en compte dans les plans intégrés d’AFA.
Les plans intégrés d’AFA ont été développés et présentés aux comités • techniques des sous-comtés et aux comités des sous-comtés; ils ont été soumis au débat, puis intégrés dans les plans globaux de développement du sous-comté.

Mi-succès, mi-échec: la participation communautaire au finance-ment de l’alphabétisation des adultes dans le cadre des program-mes de développement

La loi sur les gouvernements lo-caux de l’Ouganda (amende-ment), section 36(3) stipule que les gouvernements locaux doivent faire leurs planifications en tenant compte des plans préparés par les unités inférieures dans les do-maines de juridiction respectifs. La section 50(b) et (f) de la loi de 1997 habilite les comités vil-lageois et paroissiaux à initier, encourager, soutenir et participer à des projets d’autopromotion, à mobiliser les populations, des matériels et de l’aide technique, et à suivre les projets et les activités du gouvernement central, des gouvernements locaux et des ONG.

Cours d’alphabétisation, Source: UPLIFT

Le gouvernement ougandais a adopté un processus de planification du bas vers le haut, conformément à sa politique de décentralisation. On attend par conséquent des communautés locales qu’elles participent activement à la définition de leurs priorités, en se basant sur leurs propres besoins locaux tout en tenant compte des priorités et des objectifs nationaux.

En 2003, l’alphabétisation des adultes ne figurait pas parmi les priorités bud-gétaires des gouvernements locaux. Ceci était partiellement dû à une mauvaise facilitation pendant la planification communautaire et au souhait des conseillers locaux (politiciens) de privilégier les projets concrets: routes, puits, bureaux, construction de salles de classe et de centres de santé, aux dépens de programmes moins concrets comme l’alphabétisation des adultes.

Au niveau communautaire, les programmes d’alphabétisation des adultes sont réalisés en majeure partie par des alphabétiseurs bénévoles, avec un soutien mi-nime de la part du gouvernement et des ONG. On reconnaît aujourd’hui que le volontariat donne des résultats d’apprentissage de qualité limitée.

Les apprenants adultes et les membres des communautés font généralement des contributions non financières au programme d’AFA: salles de cours, aides à l’apprentissage, sites de démonstration, partage d’expertise avec les autres apprenants et membres. Les apprenants adultes ont été encouragés à participer à la planification et au plaidoyer en faveur du programme d’AFA au niveau com-munautaire et paroissial.

Dans les centres semi-urbains et urbains, les apprenants adultes paient des frais pour participer aux cours de langue et de communication (anglais, luganda et swahili) offerts par les centres privés.

Succès et leçons:

L’obtention de subventions conditionnelles de la part du gouvernement central dans le cadre du PAEP, et de subventions non conditionnelles de la part des gouvernements locaux, a amélioré la disponibilité des ressources, l’efficience et la couverture des programmes d’AFA en Ouganda.
Pour tous les acteurs, y compris les OSC, l’intégration des activités d’AFA ans les plans de développement globaux des gouvernements locaux a permis d’accroître le montant des ressources allouées à l’alphabétisation des adultes et d’éviter la duplication des services. Les programmes d’alphabétisation des adultes ont ainsi respecté les priorités et les objectifs de développement des districts et des sous-comtés respectifs.
Dans les districts de Jinja et de Gulu, l’AFA a été financée dans le cadre d’autres programmes de développement gouvernementaux et d’organisa-tions non axées sur l’alphabétisation des adultes; en l’occurrence, le Plan de modernisation de l’agriculture (PMA) et le Fonds d’action sociale du Nord de l’Ouganda (NUSAF), aux niveaux des sous-comtés et des com-munautés.
Dans les districts d’Arua et d’Iganga, les priorités dans l’utilisation des fonds alloués par le gouvernement central à l’AFA n’ont pas correspondu aux besoins des sous-comtés; les districts ont donné la priorité à la formation de nouveaux formateurs en AFA, alors que les sous-comtés (y compris les alphabétiseurs et les apprenants) préféraient l’accorder à la rémunération et à la remise à niveau des alphabétiseurs déjà en place. Les priorités des districts ont été ajustées et harmonisées.
La participation des apprenants et des alphabétiseurs au processus de planification avec les parties prenantes donne plus de transparence au programme d’AFA, réduit les risques d’allouer les ressources de manière inappropriée et évite le gaspillage.
Les instructeurs en AFA ont été mobilisés pour créer des associations et des systèmes d’aide. Ils ont identifié et initié des projets générateurs de revenus à titre individuel et en groupes.
Les programmes de formation d’adultes sont toujours plus susceptibles • d’attirer des fonds de la part de partenaires de développement s’ils sont novateurs.

Bon nombre de défis et de restrictions persistent:

Du fait que les fonds alloués par le gouvernement central sont inadéquats et que le soutien budgétaire direct ne dépasse pas le niveau du district, la facilitation de l’apprentissage se fait au niveau des classes et des commu-nautés dans les limites du sous-comté. Cet état de fait ne manque pas d’avoir un impact négatif sur la qualité et sur l’accès aux services d’alphabétisation des adultes.
Les OSC n’ont aucun mécanisme à leur disposition, leur permettant d’ob tenir des financements dans le cadre du Fonds gouvernemental pour la lutte contre la pauvreté; les donateurs sont très peu enclins à financer des projets isolés.
Les alphabétiseurs d’adultes et les apprenants, qui pourraient légitimement plaider en faveur de changements dans la mise en œuvre de l’AFA, ne sont pas encore organisés en associations puissantes.implementation are not yet organized into strong associations.
Au niveau des gouvernements locaux, le processus de planification est de plus en plus guidé par des motifs politiques, chaque conseiller ayant tendan-ce à favoriser sa circonscription/sa paroisse. Ils planifieront par exemple l’AFA de façon à couvrir tous les villages d’un sous-comté, mais n’alloueront pas les ressources nécessaires. L’impôt progressif a été aboli en Ouganda, mais les gouvernements locaux n’ont pas suffisamment d’argent.
Les départements gouvernementaux et les ONG ne fournissent pas de données précises sur les programmes d’alphabétisation des adultes. La plupart des organisations de la société civile sont moins disposées à déclarer leurs budgets durant le processus de planification.
Le fait que les professionnels et les praticiens de l’éducation des adultes ne formulent pas clairement le rôle majeur que jouent l’alphabétisation, les connaissances en calcul, l’éducation tout au long de la vie, la méthodolo-gie et les approches utilisées, a une influence néfaste sur le plaidoyer et la mobilisation des ressources.
Les recherches sur le rôle central que joue l’alphabétisation des adultes • dans la réalisation d’autres programmes de développement – enseignement primaire, VIH/SIDA, formation de patrimoines, etc. – sont inadéquates. Dans quelle mesure l’alphabétisation des adultes contribue-t-elle à réaliser les Objectifs du millénaire pour le développement?

Cours d’alphabétisation

Source: FABE/LABE

Que devons-nous faire en tant que parties prenantes? Quelques suggestions

Relier et intégrer systématiquement l’alphabétisation des adultes à d’autres programmes de développement (VIH/SIDA, enseignement primaire et activités de subsistance). Réviser les programmes d’alphabétisation et de formation d’adultes afin de répondre aux besoins diversifiés, non satisfaits et changeants des apprenants adultes. Ceci contribuera à améliorer l’adéquation, l’accès au financement et la durabilité des programmes d’alphabétisation et d’apprentissage des adultes.
Plaider en faveur de la mise en place de directives politiques et d’une stratégie de partenariat public-privé dans le domaine de l’alphabétisation des adultes et de l’apprentissage tout au long de la vie, et inciter le secteur privé à proposer des services d’apprentissage axés sur la demande. Mettre en place un fonds de la société civile pour les acteurs d’AFA privés, ce qui permettrait notamment d’améliorer leur capacité de créer des programmes d’éducation des adultes novateurs.
Inciter les associations d’alphabétiseurs d’adultes et d’apprenants à jouer un rôle clé dans le plaidoyer, la planification, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes d’alphabétisation fonctionnelle et d’éducation des adultes. Accorder une attention particulière à la rémunération et au développement professionnel des alphabétiseurs d’adultes, afin de proposer des programmes de qualité.
Utiliser la CONFINTEA VI pour réaliser des appels à l’action concrète en 4. faveur de l’alphabétisation des adultes et de l’apprentissage tout au long de la vie à tous les niveaux.

Références:

DVV International 2008. Adult Literacy Benchmarks, Adult Education and Development Journal Vol. 71. 2008.

LitNet 2006 Public-Private partnership in Adult Basic Education, Report of a Study by LitNet August 2006 (LitNet, Kampala).

LitNet 2005–2008. Progress Review Reports. (LitNet, Kampala).

MGLSD 2002. National Adult Literacy Strategic Investment Plan 2002/03–2006/07.

MGLSD 2007. A Policy Brief on Literacy in Development, Outcome of a Process Review of the Functional Adult Literacy Programme in Uganda 2002–2006.

MoFPED 2004. Poverty Eradication Action Plan. 2004/5–2007/08.

MoLG 2004. Planning Manual for Local Governments.

Patrick Kiirya, Report of Needs Assessment and Baseline Study for Functional Adult Literacy in Fishing Communities of Bugiri District, 2007. MGLSD.

Disponible chez:
DVV International
Bureau Régional Afrique de L’Ouest
B.P. 6684, Cité de La Minière
Commune de Dixinn, Conakry
Guineé
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